店招整治，谁才是责任主体？

设计 郁斐

沿街店铺店招不仅是城市的“排面”，也是城市营商环境好差的体现。店招是否被整治、甚至统一被视为市场主体经营空间，或政府和市场边界的表征。

2019年，中国商业经济学会发布“中国店招发展问题共识”，提出“店招和店牌应和其他实物资产一样受法律保护”，应 “减少政治因素对商业招牌的侵扰” 。2020年，华东师范大学广告学系部分师生就全国“店招统一”现象发表公开信，希望国家层面重视城市治理中“一刀切”形式主义倾向。

但政府主导的店招整治仍在进行，店招整治显然有其政策逻辑。上海是中国最早提出店招管理，且现今管理最规范的城市之一。上海店招整治除了疫情期间有所暂缓，基本延续至今。但期间店招整治方式略有不同，从较早期的“统一”到现今以适度统一（统一底板）、美化更新为主。

本文以上海的店招管理为例，通过采访上海市绿容局景观管理处负责人，并结合文献整理和其他调研，梳理了店招管理政策脉络，探讨了店招整治的动力、政策逻辑及管理张力问题。

上海店招管理规章制度和实施的规范化

现行国家级行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》中并没有店招管理的内容，上海作为人口密度高的超大特大城市，是中国最先将店招管理写入地方性法规的城市。2001年出台的《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称 “上海市容条例”）首次提出了店招设置的“许可”制度，即店招“按照批准的要求设置”。不过，由于不具备管理条件，且过于“超前”，该店招许可制度并未有效执行落地，属于“宣示性”规章。

2021年起，上海店招管理才真正法制化、纳入规范管理框架。应城市精细化管理的要求，2021年施行的《上海市户外招牌设置管理办法》明确了分级分类管理方式，以“许可+告知承诺”的方式进行设置审批。2022年修订施行的《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称“上海市容条例”），进一步优化审批，采用“区绿容局许可、街镇备案”两种方式进行分类管理。对特定区域、场所（历史文化风貌区或者风貌保护街坊内、风貌保护道路或者风貌保护河道沿线、文物保护单位或者优秀历史建筑）设置户外招牌的，或者因结构、体量、位置等因素（整体箱体式结构、设置在建构筑物3层或10米以上的、高度大于2.5米的独立式等）设置户外招牌可能影响公共安全的，由各区绿化市容局审批，其他户外招牌应当在设置前向街镇办理备案。

法规规章文本层面，店招管理从“许可”改为“许可+告知承诺”方式，看似是规制的放松，但由于2021年后强化了落地执行的配套和要求，其实际规范化、精细化管理程度更高了。

首先，店招管理引入了区级，特别是街镇级的行政力量，并搭建了市、区、街镇和网格四级管理体系。

市局负责法规、规章、标准制定等顶层设计，网格员负责基层日常巡查，许可审批和备案工作在区和街镇。

上海市绿容局景观管理处负责人解释了备案的目的和过程。“备案目的是为了优化营商环境、加强精细化管理，通过备案可在招牌设置前审查设计图是否符合技术规范，告知设置人法定义务。招牌备案相较审批更为便利，办理时限缩短、提交材料减少，只需提供户外招牌设置示意图即可，对符合备案要求的，街镇会发放备案接受通知书。”

两网是推进这个工作的方式。一方面，全市户外招牌审批、备案已经全部实现“一网通办”，各区局、街镇开设了241个备案窗口。这也是首个市级机关下放街镇实施、使用“一网通办”办理的企业事项。

另一方面，推动“一网统管”，以网格员日常巡查、“户外招牌智能化信息系统”打通与市场监督管理局、住建委网格化等数据链，完善与城管执法局管执链接机制。

店招备案率作为指标被强调，意味着政府希望将尽可能多的店招，纳入统一规范管理框架，并明确店铺的主体责任。目前，全市的店招备案率大约在65%，部分街镇通过上门、错时延时服务，让街镇店招做到了“应备尽备”。

值得注意的是，区和街镇政府都拥有法规赋予的、要求店招整改的权力。新版“上海市容条例”第31条规定“户外招牌设置应当符合户外招牌技术规范和设置导则的要求”，赋予导则具有强制性；2021年3月起施行的规范性文件《上海市户外招牌设置管理办法》第7条明确了导则设置者是街镇和区局。文件提到，“区绿化市容部门应当组织编制本辖区户外招牌设置导则”“街道办事处、镇(乡)人民政府可以根据本辖区实际情况，编制前款规定范围以外的户外招牌设置导则。区绿化市容部门应当予以指导。”

上海市绿容局景观管理处负责人也表示：“招牌应当与建筑、业态、街区相融合，区局要组织编制主要道路沿线和景观区域、历史风貌区等重点区域的户外招牌设置导则，既引导合规设置，又防止‘千店一面’。”这为基层政府基于市容风貌、景观等需求调整店招要求，甚至要求店铺整改，提供了法律依据。

市容景观偏好驱动店招整改，导向“特色”执行却成“统一”

除了店招砸人、台风等安全因素的考量之外，市容形象越来越成为近年店招整治的重要驱动因素。

2008年以来，不时有较小范围的因市容市貌问题而勒令整治店招的现象。据绿容局景观处提供的资料显示，为了迎接2010年上海世博会、2018年上海进博会等大型城市活动，及文明城区创建检查，街镇、区局政府部门每年会投入一定的专项资金开展店招整治等“美化”工作。

近年，随着“美丽街区”工程、“户外招牌特色道路创建”活动的开展，店招整治、更新的范围有所扩大，力度也似乎加深。

在实施中，店招更新的资金大都来源于 “美丽街区”工程。一份2020年“美丽街区”专项补助绩效评价报告提到，全市“美丽街区”第一轮下拨资金32.51亿元，包含整治更新 3.5 万块店招店牌的经费。

上海“美丽街区”工程始于2018年，是由街镇主导、改善市容的“打包”工程，涉及店招店牌之外，还包含道路、公共设施、人行空间、建筑立面、绿化街景、围墙建设、景观灯光、公共休憩空间等街镇空间要素改造，目前已完成两轮。第一轮为2018年-2020年，完成352个，第二轮明确三年建成300个“美丽街区”、覆盖率达到45%、建成面积占新城城市化区域面积的50%以上”的目标。该数量目标也被写进了《上海市城市管理精细化“十四五”规划》。

上海户外招牌特色道路创建活动于2020年以后兴起。根据2021年发布的《上海市生态空间建设和市容环境优化“十四五”规划》，“十四五”期间，全上海要建设300个以上美丽街区，创建300条以上户外招牌特色道路(区域)。“我们希望通过户外招牌特色道路（区域）建设，推动户外招牌多样化、个性化、艺术化，最终连线成网、连点成片，提升城市空间品质。”上海市绿容局景观管理处负责人表示。

市绿容局在2019年印发的《关于加强本市户外招牌综合管理的指导意见》、2022年印发的《关于进一步加强本市户外招牌设置管理的指导意见》中，都提到要避免“简单统一、千街一面”。而户外招牌特色道路创建，也明确倡导品质化、特色化。但在基层街镇具体执行中，却仍出现不少借“特色道路”之名或以“美丽街区”打造为目标，事实上却不乏被诟病甚多的“店招统一”现象，即统一底板的材质和颜色，甚至字体样式等。街镇实施为何与市级要求存在错位、偏差，澎湃研究所研究员将持续调研分析。

现行店招整治方式存在设置人主体责任难题

即便不考虑店招整治对商户经营的干扰，也不管店招更新是“统一”还是“特色”且是否有利于城市风貌，“政府出资、统一设计、免费安装”的现行店招整治方式本身也存有政府权责过大，设置人主体和责任不清等张力和问题。

一般来说，国际上的店招管理奉行遵循规范的前提下，“谁设置, 谁负责”的原则。《上海市户外招牌设置管理办法》第十三条规定，设置责任包括维护保养、安全检测、隐患招牌拆除整修等。前文的两个指导意见中还强调 “商家是户外招牌设置的主体”，“政府不能越俎代庖，要求各级落实设置人的主体责任和管理部门的监管责任”。

但是，由于绝大部分店招整治都是区、街镇基层政府在历次重大活动市容环境整治提升运动和工程中主导的，部分商家认为招牌设置人是区管理部门和街镇，不接受招牌产权，不履行设置人主体责任。在2019年上海“市绿化和市容管理局关于加强本市户外招牌综合管理的指导意见” 中，也有“曾由政府部门出面统一改造，设置主体责任尚未移交商家的户外招牌设施”的情况。这说明，现实中存在部分区管理部门、街镇既是设置主体，又是监管主体的局面。

因此，一旦“政府出资、统一设计、免费安装”的店招出现破损、安全隐患甚至安全事故，责任的落实难免会出现争议。同时，后续维护也成难题。在未有效移交、财政资金投入减少的情况下，区管理部门、街镇难以全覆盖履行主体责任和监管责任。部分商户也拒绝承担日常养护责任。

为了防止户外招牌维护及安全管理出现“真空地带”，市绿化市容局的解决办法是，要求区局、街道在“美丽街区”、户外招牌特色道路建设过程中充分征询商户意见，与商家沟通设计方案，商户同意后，可给予商家一定支持，并签署“承诺书”，商户承诺在一年的保修期后承接政府转交的设置人责任，包括日常养护等等。对未完成设置责任转移的，区局、街镇要健全长效管理机制，做好维护以及安全检测工作。“店招改造要在排除安全隐患的前提下，遵循自愿原则推进，也只有在自愿原则下，一年后主体责任才有可能移交商户承担，而不是让政府负担后续责任。”上述负责人说。

不难理解，政府希望转移设置人主体责任，但这一移交责任的告知承诺书的签署，是否被商户接受，以及商家如何看待整治一年以后被政府移交承担的维护成本？澎湃研究所研究员将持续关注。

可见，店招整治虽然有其安全管理和市容市貌建设的考量，但强制的店招整治仍是对政府权力的过度、任意使用，并很可能造成相应责任难以真正承担，或权责不一致等后果，有损其合法性和公正性，也是不可持续的。应以法律规章为准绳，以经营主体自愿为原则，才能实现店招等市容设施的可持续管理，使城市管理结果与意图符合。

--------

城市因集聚而诞生。

一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。

澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。