华洋之争：民国上海度量衡制统一与主权争夺

鸦片战争后，国外的度量衡制度随之进入我国，使得原本就杂乱无章的度量衡体系愈发紊乱，对我国经济发展与国计民生造成了极大影响。民国成立不久，北京政府就试图统一度量衡制度，但由于政局动荡、军阀争斗等各种原因并没有改变度量衡混乱的局面。1927年南京国民政府成立，名义上的全国统一为度量衡统一奠定了基础。1929 年初，南京国民政府颁布《度量衡法》，规定1930年元旦正式施行新法，统一全国度量衡的工作由此走上正轨。在中央政府推行统一度量衡标准的大背景下，上海特别市政府也开始在辖区内推广新制，然而两大租界的存在，使得上海的度量衡制统一面临着极大的挑战。

中央统一规制的出台

1929年4月11日，工商部（后改组为实业部）颁行《度量衡法施行细则》，并根据各省区交通经济发展状况，将度量衡新制推广统一工作分为三期，上海及各特别市为第一期，按照《细则》应于1931年底前完成统一。工商部饬令各省市从1930年1月1日起，应在6个月内做好统一规划并报工商部审核备案。在上海，社会局和公用局原本共同承担着度量衡管理的责任。在《度量衡法》实施后，为避免权责不明、相互推诿的情况出现，公用局决定将上海市度量衡事项全部划归到度量衡检定所，度量衡检定所则受社会局监督领导。因此，社会局实际上是1930年代上海地区推行度量衡新制的最高行政机关。

中央统一规制出台后，社会局在同公用局商议后决定由社会局起草上海市度量衡统一规划。1930年5月，社会局向市政府提交《上海市度量衡划一程序》，经工商部修改于8月备案。但社会局考虑到上海市度量衡制度中外杂沓由来已久，想要彻底改革存在困难，故决定采取渐进的办法逐步推行新制。根据社会局的计划，上海市度量衡统一工作自1930年3月1日开始推进，至1931年12月30日完成统一，其间分为四个时期：1930年3月1日至6月30日为第一期，是为筹备期，同时设置上海市度量衡检定所筹备处。以后均以6个月为一期，7月1日起为第二期，正式成立度量衡检定所，并进行指导制造新器、改良旧器、实施检查等工作。1931年1月1日起为第三期，开始施行禁令、停止制造旧器；同年7月1日起为第四期，除施行禁令、停止贩售旧器外，最终要实现上海市度量衡的统一。（《上海市社会局业务报告（十九年一月至十二月）》）根据第二期规划，上海市政府于1930年9月24日公布《上海市度量衡检定所规程》。度量衡检定所隶属于社会局，负责市内度量衡检定、新制推广、检定员培训等工作。同时，为培养度量衡检定人员，做好上海市度量衡检定、检查工作，上海市自1930年至1936年间先后保送20名人员前往实业部度量衡检定人员养成所参加培训，上海市度量衡检定所首位主任周赞明就是度量衡检定人员养成所第二期高级班学员。（《度量衡检定人员养成所毕业同学录》）

度量衡制造所制手摇刻度机图（上）；度量衡制造所制30公斤天平（下）

1931年3月，社会局宣布将于7月1日提前完成上海市度量衡统一工作，这意味着自7月1日起上海全市将实行度量衡新制，实业部度量衡局据此认为上海在推广新制方面“成绩大著”。（《全国度量衡划一概况》）然而此论断却忽视了两大租界的存在，《上海市度量衡划一程序》中丝毫没有提到如何处理在租界内推广新制，似乎随着度量衡新制推广，租界内也会顺理成章地实行新制。但事实远比想象中麻烦，华洋两界关于是否统一实现《度量衡法》产生了严重分歧。

华界对租界度量衡进行统一规划的尝试始于1931年5月11日，社会局召集各机关团体商议度量衡新制推广办法，与会者有社会局局长潘公展、科长吴恒如、公安局科长王光斗、上海地方法院代表姚元鼎、特区法院代表陶德骏、法租界纳税华人会瞿振华、胡凡翰、法捕房代表欧勉礼、杜文彬、英捕房总巡祁文思及政治部罗伯臣、魏隆德、交际部谭绍良等18人。会议公布了社会局会同公安局拟定的《度量衡新制实施办法草案》，其核心内容为度量衡检定当由公安机关共同实施，无论华界还是租界都是如此，此处争论的焦点即是度量衡新制的治权。

华界与租界间的交涉

1931年7月1日，按照社会局的分期规划，上海即日起将全部实行度量衡新制。法租界由社会局与公董局督办魏志仁接洽妥当，经法国领事正在向北京法国公使威礼敦请示，定期9月实行。最终，法租界公董局在10月份通过了与上海市政府制定的关于在法租界内实行统一度量衡法规草案，只不过在执行之前应先经法国驻华公使核准。（《上海法公董局公报》）尽管实施程序相对繁琐，但是最终实现了对法租界度量衡的管理。12月9日，社会局发布了对法租界的度量衡检定工作的布告。社会局依照《上海市度量衡器具检查执行规则》第四条之规定，制定法租界分业定期检查程序表，决定自12月14日起对法租界实施定期检查。社会局在检查前先函请法租界公董局转知警务总巡处饬令各捕房协助检查，同时为体恤商人起见，予以充分准备时间。凡是在第一次检查中受到警告者，菜场摊贩应于10日内、商号行厂应于40日内，一律改用新制，如逾期仍有使用旧器者即依法惩处。但法租界新制“惟创行未久，故尚未完全统一，社会局计划拟增加复查，以促进度量衡之统一”，不过由于“一·二八事变”的影响，此次对法租界的检查并没有立刻进行。直至1933年8月1日，法租界公董局派员协同社会局职员检查界内量衡新制推行情况，这是华界当局真正意义上第一次对法租界度量衡制度进行检查，本次社会局共检查法租界内2396家商号，查处违规度量衡器具2182件；1934年再次对法租界进行检查，共检查218家商号，查处违规度量衡器具258件，较前一年有明显改进。（《上海市市政报告》）不过与华界不同的在于法租界违法商户“免于置议”，但总体来说社会局在法租界推行度量衡新制是较为成功和顺畅的。

与在法租界顺利推广度量衡新制不同，公共租界中度量衡新制推广始终没有太大进展。1931年6月中旬，公共租界纳税华人会议接社会局函向租界通告奉行度量衡新制，函称“凡属中华民国领土内居住人，自应遵守奉行。如有违背该项法令者，依法须受制裁。且旧制度量衡既经依法废弃，则凡再使用者，即属犯罪行为。为此特通告界内居民，应即遵奉新度量衡法，所有尺斗秤等一律赶速弃旧换新……可向斜桥制造局路度量衡检定所接洽购置，幸勿观望自误”。从宣传来看，社会局已经解释得非常清楚，中华民国领土上的人民都应一律遵循民国法律，租界也不例外。宣传解释固然到位，可公共租界当局并不愿意退让。工部局董事会在7月1日举行讨论，认为度量衡新制的检查可以按照此前烟草税的征收那样，由双方协商安排，再由工部局代表中国政府实施检查。但并未得到华界当局的同意，因为租界实施检查即意味着治权仍在租界。28日下午，由市政府出面召集工部局代表在威海卫路市府公余社开会协商新制推行事项，与会者有市府秘书长俞鸿钧、社会局长潘公展、科长吴恒如、度量衡检定所长周赞明、工部局总裁费信惇、总巡毛鼎。协商结果如下：“关于特区度量衡检查事宜由社会局令饬度量衡检定所指定检查员五人办理之；检查须携带贴附本人相片及盖有度量衡检定所印鉴之执行检查证，该项检查证式样由社会局预送工部局转发各捕房存查；各捕房如遇持有检查证之检查员请求协助检查时，应即派捕协助办理之；关于违背法令之处罚事项移交特区地方法院办理之。”此次初期检查采用劝告方法，并不进行处罚，并为新器具的使用给予过渡期。会议结束后，费信惇在翌日的董事会会议上称，他相信中国政府不久将向董事会提交具体建议，这些建议将规定中国官员可以在巡捕房配合下在租界内行使权力，并且他相信这些建议将会被领事团所接受。（《工部局董事会会议录第25册》）此后潘公展多次邀请工部局代表会商度量衡新制推广一事，但并没有实际进展。后工部局总董麦克那登与上海市长张群面谈此事，表示同意协助。上海华洋当局最高行政官员在面谈中重申了7月28日的协商结果，费信惇称该项办法经工部局董事会通过后即可实施，同时表示工部局董事会适值暑期休假停会期间，须等9月初提经该会通过后方可施行。

然而，事实证明总裁费信惇过于自信了。工部局在9月30日的董事会议认为“董事会应进行所有必要的初步措施，以便在认为适当的时候，可实施此法”。具体何为适当的时候却未做说明，最终公共租界决定暂不实行《度量衡法》，原因如下：“该法可在公共租界内实施，惟所拟之日期认为过早。盖既无可用之适当标准，又无曾经训练之观察员。且实行改革如此之骤，势必惹起商业之纷乱。故经建议应采取一过渡时期，俾在期内，得以最宽和之精神将该法实行。所需之观察员应归本局管理。”（《上海公共租界工部局年报1931年》）从工部局的说辞来看，其并不反对统一度量衡，只是建议暂缓实施，且实施度量衡检定的人员应归工部局管理。因双方在上述各点上并未达成一致，所以公共租界在1931年并未实行《度量衡法》，但华界并未停止交涉。

主权争夺与利权维护

由于一·二八事变的影响，上海市政府直到1932年年中才重新提起公共租界度量衡新制推广一事。度量衡新制在社会局推行后已初见成效，华界完全推行自然属于情理之中，法租界在商议后实现统一，仅剩公共租界则尚未履行。社会局在6月中旬继续与工部局接洽，但并无结果。上海市政府也多次与工部局会商，但始终没有正式决定如何处置。同年年底，上海市政府认为公共租界仍旧没有推行新制，这对华界和法租界人民而言都是有欠公允的，且容易滋生弊端，应从速交涉以早日解决这一痼疾。上海市政府在12月20日邀请公共租界工部局代表来华安大厦商议新制推广事宜，上海市政府秘书长俞鸿钧、社会局科长吴桓如、度量衡检定所长周赞明、工部局代表祁文氏和文特氏等人出席。因工部局总裁未能亲自出席，此次协商依旧没有结果，但两位代表表示能够接受华界提议。然而两位代表既不能全权代表工部局，在租界中影响力也有限，其表态并无实际意义。

1933年，租界内发生多起工厂爆炸案，上海市政府与工部局主要关注租界内的工厂检查权一事，度量衡新制问题被搁置下来。直到1935年，双方再次交涉，工部局借口海关沿用旧磅，推行新制较为困难，对新制推广工作百般拖延。经过华界当局不懈努力，工部局在11月表示考虑是否在6个月后禁止各店铺使用与中国政府所制定标准不同的度量衡器具。经商议，工部局规定自1936年1月1日起，租界“店内应使用中国政府所定标准之度量衡器具，或英制度量衡器具。此项器具应按时检查”。（《上海公共租界工部局公报》）至此，租界当局虽明确规定应使用中国政府规定的新式量衡器具，但并不唯一，且未说明究竟检查权归谁。公共租界度量衡新制推广一个月后，工部局卫生处发现在小沙渡路菜场有人贩售不合制定的旧秤，于是便派一沈姓职员进行调查，经查明是海门人张三根贩卖违背新制的旧秤。于是工部局方面派942号华捕将张三根连同11杠旧秤一并带入普陀路捕房，后由特区第一法院对张三根处以罚金30元、缓刑2年处罚。由此可见，工部局在一定程度上依旧把控着对度量衡的检查之权。

“外国的入侵与传统因素的滞留使得上海近代社会结构呈现出多元的格局——资本主义、殖民主义、封建主义、新民主主义四大‘症候群’在此相互作用。”（《论上海研究》）各种合力共同作用下的上海呈现出完全不同于中国其他地区和城市的特色，主权和战争危机长期影响着上海社会行政的正常开展，以致社会局既需要处理危机事件，也需要在危机下维持日常行政。在主权危机下，社会局曾自述道：“上海社会事业至繁且积、崎岖蜀道，欲一举足而越之，殊感不易，况复租界存在，动多牵制，往往有事倍功半之憾”。可见对主管上海社会事务的社会局而言，租界的存在使其工作颇为不顺，以至于事倍功半。由于主权纷争的干扰，租界内的许多问题实质上就是“政治问题”，华洋双方的根本诉求就是对立的，只是限于国权薄弱，华界无法对抗罢了。（《工部局董事会会议录第26册》）1937年，在上海市政府成立十周年的纪念大会上，潘公展仍在感慨度量衡新制推广尚不完整，“惜第一特区，因工部局阻挠，至今尚未能实行检查”。尽管直到国民政府垮台，上海迎来解放之际，上海仍旧没有完成度量衡制度的彻底统一。但在战前，社会局先对华界进行度量衡划统一管理，作为成功样板再试图恢复对租界的管理权，展现了其对主权的争夺与重视，尽管由于治外法权的存在，度量衡新制的检查权并没有彻底收回。

结语

南京国民政府成立伊始即将主权问题提上议程，不平等条约的掣肘、治外法权之桎梏等问题严重影响着新国家的建立与巩固。在上海，社会局积极经营华界社会事业，蕴含着以社政权争主权的意味，最终希望恢复行使主权以建设主权国家。因此，社会行政的成功与否在一定意义上影响到上海市政府对租界主权的收回。长期以来，更为先进的租界在各方面建设都走在传统中国的前列，作为后来者的上海华界迎头赶上，到1930年代时华界在市政建设各方面已经不弱于租界。自中国政府试图收回租界以来，租界当局始终借口华界市政建设落后，不配治理更为先进的租界区域。南京国民政府设置上海特别市进行市政建设本身就蕴含着与租界一争高下的意味，在警政上如此，在社政上同样如此。上海社会行政事业关系到华界建设的整体面貌，实际上也就关系着南京国民政府的城市建设成就。上海社会建设越成功，中国收回租界的底气越足，政府的主权国家建构越具有合理性。

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