长三角议事厅︱上海林长制实践的老困境与新挑战

林长制作为继河长制和湖长制之后的第三大统筹机制，为山水林田湖草沙综合和系统保护提供了重要治理工具。当前，林长制在江西、安徽、福建等林业资源丰富的省份落地实施展现出了突出的治理效能，但在大型城市的实践中还鲜有经验可循。像上海这样的超大城市在开展生态管理的具体实践中仍面临着如何以林长制有效整合和利用有限生态资源，克服资源统筹难题等多重挑战。

本文将梳理上海在推行林长制中的现状与困境，并为超大城市的生态文明建设提供参考提出相应对策。

生态资源：权属分散导致管理低效，亟须强化制度性协同

上海的生态资源本就相对匮乏，且在管理上分散于十多个部门，导致资源权属、规划考量和监管标准的参差不齐，给城市生态资源的整合带来了巨大挑战。

首要挑战在于生态资源条线分属界限模糊，使得规划统筹难以实现。一方面，生态资源的不同归属导致其规划协调难，而缺乏统筹抓手，绿地等生态资源在规划实施中难以统筹。例如，某区在规划建设公园时，会根据公园建设要求配备相应的绿地面积和整体规划，但周边居民区也有绿地建设要求，虽然两者仅相隔一个栅栏，但由于分属不同条线，协调起来十分困难。

另一方面，审批权分散导致生态资源规划协调难。不同部门有各自的规划指导原则，在审批上存在分歧，而这会导致生态资源统筹规划在实际操作中处于“分立”状态。比如，相近的地段原则上没有必要设计两个公厕，但在绿地规划里公园需要配备厕所，而一定路段的街居也要配备厕所，要协调这两个规划就会涉及多个条线部门。诸如以上的统筹困难，使得城市空间治理关系趋于紧张，每个规划和条线都在努力满足自己领域的生态规划“最低标准”，进而可能对市民更为迫切需要的公共娱乐空间、停车空间等产生“压缩”。这也造成了看似每个部门都在“为民着想”，但却造成“合成谬误”，人民群众的获得感并不高。

相关数据显示，截至2023年底，上海全市832座公园中，有646座24小时开放，占77.6%。其中，24小时开放的口袋公园265座、乡村公园89座、城市公园292座。如何挖掘这些生态资源的潜力，成为当前亟须关注的重要议题。

近期，上海开始实施的“公园破墙行动”在一定程度上解决了问题，但相关的权责调整、经费划转和管理创新还需要探索新经验，总结新模式。

权属不明晰还会导致生态资源管理难以全覆盖。尽管近年来，上海多个区已建立了生态资源的“一图统览”体系，但仍存在不少失管失养地块，主要分布在企业部分代征地、道路周边、河道周边、小区边、街镇等地。针对这些地块，目前林长制的统筹部门——林长办在管理上尚缺少抓手。特别是涉及部分停业、歇业或施工的企业，在正常运营时能够维护绿化资源的良好状态，但一旦经营不正常，之前建设的绿化就容易陷入失管状态。此时，无论是相关条线还是地方政府都缺乏权责进行管理维护，因此许多地方会选择安装彩钢板来“一隔了之”。

要解决这一问题，就需要将职责权属制度化，明确各部门的权属权限。做好林长制与各级法律法规的制度对接，从而使林长制的实施得到法制支持。对此，建议上海可优先在浦东新区试点，允许其利用独有的法规立法权这一重要抓手，围绕浦东生态文明建设，推动林长制的功能职责、权限分配以及工作流程等尽快形成地方法规或地方标准，进而成为可复制、可推广的经验。

除此之外，还需要将林长制与河湖长的职能，以及林长办与其他部门的权责关系制度化。在生态资源管理过程中，河湖长和林长作为两大统筹机制，既有合作又有交叉的权属关系。加之林绿生态资源分属于不同部门，这就对职责权属的划分提出了更高的要求。短期来看，上海可以通过协调会、备忘录等形式，实现各部门的权责划分优化。长期来看，还需要形成规范性的法律法规和制度文件，才能提升林长制的运作绩效。

最后，还需要搭建起生态资源管理的组织框架。在各街镇/区域林长负责制的基础上，进一步建立专门的协商与议事平台。同时，根据已有的组织标准化流程，通过制定生态资源建设“项目指引”的方式，明确各部门的职能边界和主要工作，以调动其积极性，并充分发挥各部门的专业优势。

城市治理：高密度城市空间带来挑战，可通过信息化赋能破局

在上海当前的高密度社区空间治理中，普遍存在着通道狭窄、交通不畅、缺乏户外活动空间等问题。如何在城市更新中充分考虑生态、生产、生活等相关绿色空间的融通利用与信息共享，如何发挥林长制对生态资源的统筹管理功能，提升协同效率，现已成为上海亟待解决的新课题。

为此，上海可在信息化方面下功夫，通过信息化赋能林长制，构建生态资源统筹管理的新机制。重点工作可集中在以下三点。

首先，建立全市统一的林长制数字化平台。可以借鉴浦东新区生态资源“一张图”和“一街镇一图”“一居村一图”管理体系建设经验，择机开展一次全市生态资源家底梳理，通过遥感监测、解译比对、数据分析、现场确认等多种方式，厘清每一块林地、绿地、湿地的责任主体、面积、位置、大小、权属、养护单位等信息，并且同步建立数字化生态档案，形成统一的全市平台。与此同时，依托已有数据资源，整合城运工单派送，搭建林长制工作平台，提升工作和沟通效率。

其次，建立基于数字化平台的生态资源统筹机制。依托一图总揽数据，通过细化管理要素、明确统计口径、科学分门别类的方法，形成全区林地、绿地和湿地资源的“一网络”“一张图”和“一套数”。同时，研究制定各行业、各街镇的生态资源保有量基数和增长计划，逐步推动各行业在涉林涉绿审批数据上实现共享互通。

与此同时，还要依托信息化平台找到并准确把握生态资源的增量点。鼓励各区和各街镇利用数字化平台对绿地等生态资源的分布情况进行统筹研究。按照15分钟生活圈的标准，对生态资源洼地进行评估，在“图上”找到增长点，在“点上”找到落脚点。

执法监管：管理的三重困境，需加强精细化管理

目前，上海各区在推行林长制时尚存在三重困境。首先，管理标准不统一导致基层执行协调的困难。由于产业发展和地区管控要求的差异，不同区域的绿地管理标准存在明显差异，甚至同一片区的不同小区也存在不同标准的情况，这提高了基层部门实现精确实施的难度。其次，管理信息不共享导致一线执法难以精准执行。难以确定自由裁量的范围和限度，从而难以精准执法。最后，管理主体的差异增加了监管难度。不同区域制定的养护经费标准各不相同，甚至相邻地块的养护单位也存在较大差异，给生态资源的协同监管带来了实际困难。

因此，当前需要更加精细化的管理，以提升执法监管效果，并树立制度化运作权威，以实现管理过程的专业化、系统化、标准化和高效化，提升执法监管效果。

在考核指标体系方面，可利用林长制“一张图”的信息管理平台，进一步优化生态资源的考核指标体系，提高考核指标的兼容性和包容度。特别是针对街镇和基层条线反映较多的“移栽”“置换”等问题，鼓励各区林长办成立专门的评估专家库，并组建评估小组，对相关情况进行专业评估和认定，以提升生态资源管理的科学性，避免“图斑管理”(依据规划用地属性，根据卫星地图照片用地现状进行比对监管的工作方式)现象的出现。

在运作机制方面，需进一步完善生态资源管理的运作机制，特别是强化以林长制信息平台为基础的巡林、督察、通报和考核等工作机制，推动各职能部门和属地的确权改革。重点聚焦于管理不清、无人管理和机制不顺等难题和短板，充分发挥林长制的平台统筹优势。通过“疑议-协商-确权-落地”四步走的方式，明确生态资源管理的权属和流程，并形成常态化的管理机制。

在激励机制方面，应站在超大城市生态文明建设的高度，着手建立并完善林长制的激励制度。推动林长制考核纳入政府年度考核体系，并逐步提高其权重。同时，进一步完善对失责问题的追究，以及对高质量完成任务或创新完成任务的表彰和宣传。

在超大城市生态文明建设过程中，推行林长制既具挑战又蕴藏机遇。上海作为典型代表城市，只有通过提升统筹力度和管理精细度，明确权责，强化协同，推进法治化，才能够为实现人与自然和谐共生的现代化大都市擘画更加清晰的蓝图。

（本文作者薛泽林系上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员，张园园系上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员，李宗克系上海社会科学院智库建设处副研究员）

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