世行报告编译①︱发展中国家城市低碳化需要“多层次治理”

随着全球城市化进程的不断推进，预计未来几十年内，大多数发展中国家将经历前所未有的城市化浪潮。这一趋势会对全球温室气体排放规模产生深远影响。因此，各国有必要研究和制定合理的政策，引导城市朝着低碳城市化路径转变，摒弃碳密集型发展模式。

2023年11月，世界银行发布《城市的力量：低碳城市化引领全球气候行动》研究报告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下简称《城市的力量》）。报告由世界银行气候变化研究高级专家亚历山德娜·普拉托诺瓦-奥夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普尔瓦·申维（Apoorva Shenvi）合作撰写，全面探讨了发展中国家城市如何在城市化进程中采用低碳发展模式，并为国家和城市决策者提供政策建议。

澎湃研究所研究员编译此报告，共计三篇。本篇为第一篇，即报告前两章，详细探讨发展中国家面临的低碳发展挑战、机遇以及治理需求。

发展中国家的快速城市化将大幅提升全球温室气体排放量

联合国人居署统计数据显示，仅在2020年，占全球人口56%的城市地区就排放了全球约70%的温室气体。预计到2025年，城市人口会达到全球总人口数的68%，对全球气候造成的负面影响将进一步加剧。

尤其值得关注的是，2020年至2070年，全球低收入国家的城市数量预计将增长76%，远超中高收入国家的增长率6%。从地理分布上看，上述增长将主要集中在中南亚和撒哈拉以南的非洲地区，预计将分别新增2500个和1800个城市。

研究表明，这些地区城市化具有一个显著特点：除了现有城市将会扩展，还会形成大量新的城市。而这必然导致城市用地的持续增加、大规模新基础设施和建筑的兴建和使用，以及更多人口的聚集和经济活动，进而增加全球温室气体的排放量。

报告作者指出，对以中南亚和撒哈拉以南非洲为代表的广大发展中国家而言，城市治理在诸多方面还不够完善，如城市空间规划机制薄弱且缺乏可持续性、电力供应无法满足城市扩张需求、非正规居住区的公共服务严重缺乏、碳密集型运输方式迅速增长、废弃物处理方式不够科学合理、建筑节能法规缺位等问题。这些都将进一步加剧城市的气候脆弱性，甚至可能导致城市最终陷入碳密集型的发展模式和基础设施布局。

虽然这些发展中国家城市目前二氧化碳排放量不到全球总排放量的四分之一，但若任其发展，不采取措施，到2050年，这一比例预计将上升至56%。因此，推动发展中国家城市摆脱发达国家城市的高碳排放历史路径，开展低碳城市化实践，对控制全球温室气体排放至关重要。但如果继续忽视或拖延解决这些城市面临的气候挑战，最终可能会抵消发达国家在减少全球排放量上的努力。进而无法将全球变暖限制在1.5℃以内。

发展中国家推行低碳城市化需嵌入“多层次治理”

尽管挑战重重，作者依然认为，当前存在引导发展中国家将低碳发展模式融入城市化进程的巨大机遇。如果这些国家在城市化的早期阶段就能充分考虑气候因素，并将低碳化措施贯穿于城市基础设施规划和空间布局之中，将能有效避免形成未来难以逆转的碳密集型基础设施体系，为全球实现温室气体净零排放打下坚实基础，而推进发展中国家及城市低碳城市化的关键在于合理嵌入“多层次治理”。

多层次治理意味着政府、行业、社会各界开展合作，以及国家和地方政府之间的有效协调。在低碳城市化进程中，城市政府需要通过制定政策、法规和规划等引导城市发展朝低碳方向迈进。同时，相关行业也必须积极参与，推动技术创新和可持续发展的最佳实践，并在城市建设中融入低碳理念。社会各界的参与也能提供帮助，例如公民团体、非政府组织和学术界等可以提供有益的意见和建议，监督政府和企业的行动，促进城市低碳化进程的透明度和民主性。

与此同时，城市气候治理往往会超出城市的管辖范围，因此需要与国家级政府协调，确保国家层面的气候政策与城市行动保持一致。国家政府可以通过制定气候政策和法规，提供资金支持和技术指导支持和保障城市的低碳化转型。此外，国家政府还可以通过建立跨部门协调机制促进不同部门之间的合作，确保各类气候和减排政策的一致性与协调性。

各个行政区域和部门之间的协调合作有助于动员资源、推动技术创新。城市气候治理行动涉及多个部门和利益相关方，需要开展密切合作与协调。例如交通、能源、建筑等部门的协作将有助于促进城市基础设施的低碳化。政府与学术界、企业界和社会组织加强合作，共同推动低碳技术和创新的研发和应用，也能为城市气候行动提供更多的技术支持和解决方案。

构建多层次治理机制，需要“三个支柱”

作者进一步指出，为确保各项紧迫的低碳城市化行动能够在多个层面上与国家政策框架有效融合，国家和城市政府需要采取一系列措施来建立有效的治理机制，具体可分为“三个支柱”。

首先，国家应当制定综合的政策框架和制度，明确规定气候变化和减排的政策目标和框架，建立支持这一框架的体制结构，与各级城市政府部门和利益相关方协调合作，以确保政策的一致性和有效性。政府还需制定涵盖多个领域的综合城市气候行动计划，并建立相应的实施机构和监督机制，以确保政策的顺利执行和监测评估。

其次，国家和城市政府都需要加强资金动员，确保城市气候行动得到充分的财政支持。这意味着政府需要通过多样化的融资机制，如政府预算、发行债券、吸引外部投资等，以筹集资金用于支持城市气候行动项目的实施和推进。同时，政府还应积极促进公共和私人部门的合作，共同为城市气候行动投入资金，拓展更多资金来源。

此外，各级政府都需要开展循证政策进程（The process of evidence-based policy-making，在政策制定中使用系统性收集、评估和应用最佳可用证据的方法），并建立监测、报告、核查系统（MRV）。这意味着政府需要建立城市气候治理项目评估机制，以确保政策实施的透明度和有效性。具体包括科学合理的监测指标和评估方法、定期报告机制以及常规开展核查与评估行动，以及时发现问题并调整政策和行动计划，确保低碳城市化的顺利推进。

总的来说，发展中国家推行低碳城市化对全球气候治理至关重要，而推动其实现的关键举措在于合理嵌入多层次治理，汇聚政府、行业和社会各界的协同力量，并构建三个政策支柱，即综合政策框架、加强资金动员，以及开展循证政策进程和建立监测评估系统。这种协同治理模式能够帮助城市摆脱对碳密集型发展路径的依赖，为全球实现温室气体净零排放奠定基础。关于“三个支柱”及其应用场景和方式的阐述和论证，我们将在下一篇编译文章中详细呈现。

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