中企出海背后推力：国家意图与市场规律的互动之作

设计 白浪

中国企业出海在2023年迎来新浪潮。

2023年，中国直接投资的非金融类境外企业数达7913家，较上一年猛涨1483家，增幅为历史之最。中国对外非金融类直接投资1301亿美元，同比增长达11.4%，仅次于2016年的高点；2024年1-2月，该指标维持增长态势，按人民币计同比增长10%。（更多数据分析见后文）

中企出海不仅是商业现象，还涉及经济、社会等领域的公共议题。作为经济社会现象的企业出海行为，不仅由企业单方面决定，更需被置于国内外的经济社会环境中。在出海生态中，除了企业等各类商业机构与市场主体，中国及目标国政府作为跨境经济活动中法律与政策的供给方，也都是重要的参与者。特别在“政府主导的市场经济”的中国，国家的政策与举措对企业经营活动一贯具有举足轻重的影响。然而在有关中企出海的既有研究中，对此的公共讨论很少。

中国政府在企业走出去领域，发布了哪些重要的政策？这些政策体现了怎样的意图或态度？政府主导之外的市场运行，有哪些是国家意图之始料未及，但又明显影响了出海走势的力量？政策导向和企业的市场决策存在哪些异同和互动？

针对这些问题，澎湃研究所研究员整理并分析了过往对外直接投资、出口贸易等相关政策，以及历年对外直接投资相关数据。基于这些总览性、历时性的考察后发现，在纷繁复杂的出海浪潮中，中国官方在对外投资节奏、行业、国别、目标上有明确的导向，但国家政策意图并不是决定中国从“出口”时代向“出海”时代进化的惟一力量，其他力量——国内经济和营商环境、国际关系环境，以及企业能动性，都共同构成与推动了现实的出海形势。

中国企业“走出去”24年勾勒的国家意图

企业出海被称为“走出去”，与“引进来”相对应，共同构成了中国政府对外开放政策的一部分。“走出去”战略正式提出已24年。

1、政策趋势：从出境投资便利化，到强化境外投资监管

20世纪80年代至90年代初相关政策法规逐渐确立，原外经贸部和外汇管理局颁布较规范、严格的对外投资审批管理制度，对境外投资企业的限制较多。

进入21世纪，境外投资项目与外汇管理的核准制度开始简化。

2004年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，国家发改委随后发布《境外投资项目核准暂行管理办法》（第21号令），将原有对外投资管理的“审批制”改为“核准制”，即依据投资的规模和类型由国家发改委或地方发改委核准，重大项目核准后还应向上级单位报备核准。2009年商务部颁布《境外投资管理办法》，进一步下放核准权限、简化核准程序，对外投资管理制度不断便利化。2014年，国家发改委出台《境外投资项目核准和备案管理办法》（9号令），对一般境外投资项目普遍施行“备案制”，核准范围和程度大幅缩小和简化，将便利化程度推到新高度。

外汇管理方面， 2006年外汇管理局发布的《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》，成为重要的转折点，标志外汇管理由审批制向核准制转变，部分取消了境外投资外汇资金来源审查和购汇额度的限制。

在各种鼓励、便利境外投资政策支持下，2015、2016年中国境外投资井喷式增长，特别是民营企业投资并购异常火热，中国外汇储备从2014年6月的3.99万亿美元下降到2016年11月的3.05万亿美元。

2016年起，政策迎来强化境外投资监管的趋势。

2016年11月，国家发改委等四部委发声加强境外投资领域的监管，重点关注“个别企业或个人通过对外投资渠道来转移资产”的行为。2017年，《关于规范企业海外经营行为的若干意见》《关于改进境外企业和对外投资安全工作的意见》发布，要求规范企业经营行为，建立统一高效的境外企业和对外投资安全保护体系。同年，国务院发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，明确鼓励、限制和禁止的三类境外投资活动，限制房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域的境外投资。国家发改委、商务部、人民银行等纷纷发文，表示加强对企业境外投资真实性、合规性审查和监管，控制非理性投资。

国家外汇管理局也通过工作流程等操作手段强化监管，以求“平稳有序”。如2021年国家外汇管理局提出将防范跨境资本异常流动风险、完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架作为重点工作。2024年1月国家外汇管理局会议强调“防范跨境资金流动风险，强化外汇领域监管全覆盖”。统一信息平台、大数据等科技监管手段也已启用。

2、目标趋势：从经济辅助手段，到提升全球影响力的综合性目标

大约在2013年之前，中国的“走出去”政策主要是经济发展的辅助手段，是应对产能过剩、贸易壁垒等经济问题的反应措施。如1979年，国务院提出“允许出国办企业”，这是中国第一次提出对外投资政策，当时为应对国外的贸易壁垒，促进原料进口和加工制成品的出口，中国允许部分贸易企业到与进口国不存在贸易壁垒的第三国投资兴办企业。

世纪之交，中央酝酿提出“走出去”战略，背景是90年代末段的产能过剩问题。有研究者指出，“走出去”战略形成的实践基础，是当时“经济运行环境的深刻变化”，以及由此带来“新问题新矛盾”，特别是“需求不足”“大量产品积压”，需要在“更广阔的空间里进行经济结构调整和资源优化配置”。2001年加入WTO（世界贸易组织）通过引进外资和出口贸易则一定程度上缓解了产能过剩和贸易问题。

但产能过剩仍是中国经济发展过程中不时出现的“幽灵”。2013年，为应对“钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩”，国务院提出《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，解决办法包括“巩固扩大国际市场”和“扩大对外投资合作”。

近十年，除了配合经济发展、解决产业问题，中央对“走出去”政策的设计开始更多置于更宏大的国家战略之下。

经过二三十年的改革开放，中国取得显著的经济成就。2010年，中国GDP突破40万亿元，超过日本成为世界第二大经济体；2013年，中国超过美国成为全球贸易第一大国，外汇储备达到历史最高位。由此，中国对提升全球地位与影响力充满向往和信心。

2013年，“一带一路”倡议成行；2015年，央行正式提出“人民币国际化”；2022年，党的二十大报告提出“有序推进人民币国际化”。这表明，人民币国际化从探索和累积经验的稳慎阶段，步入制度设计与行动的有序推进新阶段。

这一时期，着眼于产业升级、创新的“制造强国”战略也被提出。2015年，国务院发布《中国制造2025》，提出“重在创新驱动、转型升级，迈向中高端”的制造强国计划。“中国制造”对接“一带一路”，制造业加快了跨国化发展。

这些中国式全球化战略与产业升级计划成为进一步推行“走出去”战略的有益背景，为中国企业出海奠定了较正面的总体政策环境。

3、出海重点引导行业：文化、基础设施、新出口与战兴产业等

近年来的政策显示，鼓励“走出去”的行业、领域、目标和国别，具有越来越强的导向性。文化、基础设施、新出口、战兴产业等被明确鼓励“走出去”，且政策明确引导与“一带一路”国家合作发展此类行业。

1） （涉）文化类行业。

2011年《关于深化文化体制改革的决定》中提出“文化走出去”工程，以增强中国文化国际影响力。2016年，文化部联合商务部等印发《开拓海外文化市场行动计划（2016-2020年）》。2022年，商务部等27部门发布《关于推进对外文化贸易高质量发展的意见》，进一步鼓励各类文化产品、服务及数字文化平台走向海外。此外，文化部还于2016年明确提出要“促进‘一带一路’文化贸易合作”。

最近，餐饮业被鼓励“走出去”“积极开拓海外市场”，也在一定程度上基于“传播中华优秀餐饮文化”的考量。

2） 基础设施领域。

铁路、电力、通信网络、建筑工程、工程机械、装备等基础设施相关行业是“一带一路”合作的典型领域。2015年，国务院发布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，提出加快铁路、电力等国际产能和装备制造合作，参与世界其他发展中国家基础设施建设和工业化、城镇化进程。 2017年，国务院发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出加快建筑业企业“走出去”，充分发挥建筑业企业在高铁、公路、电力、港口、机场、油气长输管道、高层建筑等工程建设方面的比较优势，参与“一带一路”建设。

近年，数字新基建也得到重视。2017年起发起的“数字丝绸之路倡议”、《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》等，推动构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间。2021年，商务部等三部门联合印发《数字经济对外投资合作工作指引》，推动数字经济对外投资合作，积极融入数字经济全球产业链、加快推进数字基础设施建设、推动传统产业数字化转型等。

3）“新出口”领域。

出口升级成为政策引导重点。如2016年商务部等发布《关于加强国际合作提高我国产业全球价值链地位的指导意见》，提出“支持各类中小企业通过委托设计（ODM）、自创品牌（OBM）等各种形式，嵌入跨国企业主导的全球价值链，分享技术、制造、管理等方面的外溢效应。支持跨境电子商务发展，鼓励企业通过规范的海外仓等模式，融入境外零售体系。鼓励企业自建电子商务平台加快品牌培育，拓展营销渠道，同时扩大进口和出口。”

同时，品牌出海、跨境电商等受到政策鼓励。2015年《中国制造2025》和2021年发布的“十四五”规划中，都有“提升自主品牌影响力和竞争力”的号召。作为外贸新业态的跨境电商、海外仓是近年利好政策最密集的行业。新冠疫情刺激线上消费使中国跨境电商发展提速，2021年后诸多相关政策均表示给予大力支持。

4） 战略性新兴产业。

加快发展战略性新兴产业是中央“为推动我国经济发展方式转变和产业结构升级作出的重大战略决策”。2010年，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确“重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业”，并提出“大力支持企业跨国经营”。2011年，商务部等多部门发布《关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》，围绕“培育国际化领军企业”“促进对外贸易快速增长”等做出部署。

其中较多出现的是高端装备制造、新能源、新能源汽车等的出海支持政策。2022年，国家发改委等部门发布《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》，鼓励太阳能发电、风电等企业“走出去”，鼓励企业开展新能源产业、新能源汽车制造等领域投资合作。

事实上，上述政策对行业、企业出海的实际支持作用是不同的。一些政策文件是为了“方向性引导”“表态”，营造较正面的舆论环境，不太具有资源支持效应；而有的政策具相对落地性质，可延伸为开拓海外市场上的配合性举措；还有的政策本身即是强有力的产业政策的一部分，虽然公开披露不多，但往往伴随投资、税收、补贴等诸多实际支持，如战兴产业发展专项资金等。可见，当前的政策环境在鼓励企业全球化经营的同时，还包含强化监管、引导和筛选产业，及链接国家战略意图。

从20年对外直接投资数据看出海中企画像

中企出海，主要包括企业本身“走出去”（对外投资，设立机构），和更倾向于本地化和品牌输出的“新出口”。但由于企业设立海外机构是出海的最终形态，本部分采用中国政府发布的商务部对外直接投资类数据分析中企出海状况，特别是非金融类对外直接投资。

1、“走出去”VS“引进来”：2016年是中企“走出去”分水岭

对外直接投资“走出去”与实际使用外资“引进来”的两个数据，可以彰显中资出海情况。

2016年之前，中国对外直接投资虽基础弱、起步晚，但其增速明显高于实际使用外资，并于2014年首次反超后者。（图1）

图1：“引进来”和“走出去”投资金额对比。数据来源为商务部网站。周燕玲制。
（其中2023年中国对外直接投资流量金额暂未公开，图中金额为澎湃研究所研究员的预估，即由“非金融类对外直接投资金额”2023年同比增长11.4%，与2022年对外直接投资流量金额相乘得出。）

2014-2016年期间对外直接投资猛涨，一方面基于中国及中国企业发展取得了显著成果，特别是中国外汇储备自2012年后猛增并于2014年达历史峰值近4万亿美元，另一方面还由于2014年出台的《境外投资项目核准和备案管理办法》（9号令），大大便利了境外投资。2016年末起政策转向，境外投资监管明显强化。2017-2019年对外直接投资金额应声而落。

2018年后，对外投资和引进外资金额大致相当。2022年，因新冠疫情防控限制“走出去”，对外投资十年来首次显著低于引进外资。2023年，趋势反转，对外投资保持增长，而实际使用外资金额陡降至11年新低，“走出去”金额大大高于“引进来”的。继“引进来”多于“走出去”、“走出去”与“引进来”相当之后，中国会否迎来一个“走出去”多于“引进来”的时代，或可拭目以待。

2、出海重要时间节点：2008，2016，2019，2023

中国直接投资的非金融类境外企业数和非金融类对外直接投资金额两个指标，更贴合对中企出海活动的描述，尤其前者。基于对历时性数据梳理，几个数据波动点值得关注，即出海重要节点。（图2）

图2：中国非金融类对外直接投资金额和企业数。数据来源为商务部网站。周燕玲制。
（其中2006、2007、2008年“中国直接投资的非金融类境外企业”数据未查得，故显示为0。）

一是2008年的显著增长。2008年前后，由美国次贷危机引发的全球金融危机，令很多企业濒临破产，或大量出售资产。处于相对稳定环境下的中国企业掀起了一股跨境并购小高潮。2008年非金融类对外直接投资金额同比增长63%，为20年间增幅最高。

二是2016年前后的剧烈扩张和收缩。如前所述，这主要由政府对跨境投资监管从放松到强化导致。

三是2019年投资企业数和金额出现不同步。2018年到2019年，非金融类对外直接投资金额下降，但投资企业数却上升。这两年，美国和中国一直处于贸易对抗，导致了几轮报复性关税。特别是美国对中国加征关税，迫使一些中国企业将产线部分或全部转移至不受关税影响的国家。从数据推测，因贸易战而出海的企业，数量众多，但单位投资规模不大。

四是2023年对外投资特别是企业数显著上涨。2023年，中国直接投资的非金融类境外企业数达7913家，较2022年猛涨1483家，史上增长最多，甚至超过了境外投资产业不受限制、强化监管前的2016年。这被一些企业和媒体称为“出海元年”。

澎湃研究所研究员调研发现，2023年出海企业数猛增的原因，一是在新冠疫情三年严控出入境后，甫一放开，存在一定过量反应；二是现有经济环境下，需求不足、产能过剩致使企业竞争“太卷”，企业试图出海寻求更大生存空间；三是部分企业对营商环境的信心、信任和可预期性不足。

可见，中国企业出海的实际节奏和趋势仍以市场力量为主。四个重要节点中仅一个与政府有关出海的政策/举措直接相关，其他三个均是对其时国内外经济社会环境的回应或能动选择。当然，在影响和形塑国际、国内经济社会环境方面，国家仍然具有举足轻重甚至决定性的作用。

3、出海目的地变化：从北美、拉美为主，到遍布五大洲

2022年末，中国境内投资者在全球190个国家（地区）设立对外直接投资企业（简称中国境外企业或对外直接投资企业）４.７万家。中国境外企业遍布全球超过81%的国家（地区），其中，亚洲比例为59%，特别是中国香港，占比超过三成。

中国设立境外企业数量前20位的国家（地区）中，除了居于首位的中国香港，有10个为共建“一带一路”国家，即新加坡、越南、俄罗斯、印度尼西亚、马来西亚、韩国、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸。其余9个国家（地区）为：美国、英属维尔京群岛、开曼群岛、德国、日本、澳大利亚、加拿大、英国、印度。可见，“一带一路”倡议在引导企业走出去上占据一席之地，但并非全部。

图3：中国对外直接投资企业数及其洲际分布。数据来源为商务部网站。周燕玲制。

图3所示，从出海目的地的历时性来看，2010-2016年即境外投资强监管之前，北美（美国、加拿大为主）、拉美（可能以英属维尔京群岛、 开曼群岛为主）的中国对外直接投资企业增速最高，超过均值。

而2018年之后，经历中美贸易战、新冠疫情，不同大洲的中国境外企业增长趋势明显改变。拉美、亚洲的中国境外企业数增速超过均值；而北美、大洋洲、欧洲、非洲的中国境外企业均开始出现不同程度下跌，其中北美、欧洲于2022年止跌回升。

这个现象可能的解释是：2018年中美贸易战后出海的企业，多是为规避美国加征关税的制造型企业，其出海目的地一般是劳动力成本不高的发展中国家（如东南亚、拉美）；而2022年后的出海企业并不限于此类，行业跨度更大，走出去意愿较2016年前更强烈，北美、欧洲等发达国家市场也是其目标之一。

4、出海行业：近12年批发和零售业增长最快，文化企业出海增长弱

2022年末，中国对外直接投资覆盖了国民经济所有行业类别。无论是按照对外直接投资存量金额，还是按中国对外直接投资企业数，分布靠前的6个行业均占比超过8成。租赁和商务服务业、批发和零售业、制造业、信息传输/软件和信息技术服务业四个行业，不论金额和数量均排名进前6。

同时值得注意的是，资本密集的金融业和采矿业未入围按境外企业数的前6名，主要倚赖劳动、人力资本投入的建筑业、科学研究和技术服务业也未排进对外投资存量金额的前6。

图4所示，近12年明显增长最快的行业是批发和零售业，并且在2019年后继续保持增势。对此可能的解释是，“新出口”领域的发展，从2B向2C转变，从线上到线下，从加盟到直营，本地化和品牌化成为趋势和潮流，自然推动了境外批发零售机构的纷纷成立。

制造业是位居第二多的中国境外企业，但近年增长较为平缓。商务部公布的《2022年度中国对外直接投资统计公报》透露，从对外直接投资存量金额来看，制造业主要分布在汽车制造、计算机/通信及其他电子设备制造、专用设备制造、其他制造、医药制造、非金属矿物制品等领域。其中汽车制造业占制造业投资存量近1/4。

图4：部分行业中国对外直接投资企业数。数据来源为商务部网站。周燕玲制。

近5年发展最快的是租赁和商务服务业、信息传输/软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业。这三个行业大部分属于商业服务性质，其迅猛发展说明中国境外企业生态较健康，可支持持续发展。此外，信息传输/软件和信息技术服务业还包括电信、广播电视服务、互联网服务、动漫、游戏数字内容服务等。这些子行业是中国出海的代表。

如果说国家鼓励走出去的两类行业——新出口领域、战略性新兴产业——已有一定关联性成果显现的话，那么另外两类——基础设施领域、涉文化行业——则大部分表现平平。

在基础设施领域中，除了电信、高铁、制造装备方面被归在其他类难以判断增减，建筑业出海增长尚可，电力/热力/燃气及水的生产供应业、房地产业境外企业增长多在2017年前。2017年强化监管后，房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域的境外投资受限制，“一带一路”效应也逐渐减退。

（涉）文化行业类似，文化/体育和娱乐业、教育出海企业比例很小，且无明显增长，文化输出的体现主要在数字文化产品（如电子游戏、视频）出口上。

另有采矿业仅在“一带一路”倡议提出前后有较多境外投资和企业活动，2017年后境外企业数逐年下降。

总结

国家的“走出去”政策与企业出海/走出去的数据和既有成果，两部分自有独立价值，亦可对照来看，成为国家-市场互动关系的例证。

从国家角度，须知企业出海之起势和节奏并不全由政府意志控制，国家政策固然能发挥作用（如推动创新升级、筛选产业），也可能存在非预期后果（如产业补贴政策易造成重复建设和产能过剩），并影响到企业出海环境。将出海置于提升全球影响力的国家战略之下，一方面有利于鼓励中国企业走出去，另一方面却在国际上使中国企业的形象，蒙上了一层不止于市场/商业层面的国家色彩。

从市场/企业角度，除了遵循商业和市场规则，基于自身能力发挥能动性，还应该对出海生态中的，包括中国和他国等各个参与主体的立场、意图有所辨识。基于对市场规律的认知，与所处结构的认知，企业进而可以做出市场战略选择。

（澎湃研究所研究员吕正音、实习生毛潇锐对本文亦有贡献）

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