王云霞：历史文化街区保护公益诉讼实例与问题

【中国绿发会讯】为了弘扬中华历史文化、促进生态文明建设、探讨以环境公益诉讼的方式推动文化遗产保护，4月18日下午，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称：中国绿发会）法律部成功举办了文化遗产保护公益诉讼讨论会。

联合国教科文组织文化遗产法教席、中国人民大学文化遗产法研究所所长、中央民族大学特聘教授王云霞以“历史文化街区保护公益诉讼实例与问题”为主题做了分享。她表示，近年来历史文化街区的保护工作已经引起广泛关注，然而历史文化街区的保护并非易事，当前仍面临着法律要求不明确、保护措施不到位等问题。历史文化街区是一个整体性的概念，但在实际操作中，是否需要对整个街区所有的建筑进行原状保护，也是一个值得深入探讨的问题。并且，随着社会对于历史文化街区保护意识的不断提升，对于一些建筑是否应纳入文化遗产保护范围的问题，也应以历史的眼光来看待。既要尊重历史，又要兼顾现实发展的需要，确保文化遗产得到合理、有效的保护。

以下是王云霞教授的发言实录。

因为我现在正在拉萨调研，所以采取线上发言的形式参会。我现在是在拉萨市郊的一个乡政府，借了当地的一间WiFi最好、最稳定的一个办公室来参加本次会议。刚才各位老师的发言不是特别的清晰，但是我有断断续续的听到，所以我主要结合前几天发给我的会议文件来进行简短的发言。

首先，我对会议的召开表示祝贺，然后我也很荣幸能够参加这个会议。我特别赞同刚才某位发言人所说的观点，本会议的意义确实非常重大。因为今天是国际古迹遗址日，我们在这里组织召开由高校教师、律师、许多行业内外的人共同参与的讨论会，一起来探讨社会组织如何更好的参与古迹保护法律制度建构的重大问题，我作为高校老师，也非常荣幸。

第一点，刚才几位发言人提到的相关案件，我都事先认真阅读了相关的文件，我觉得律师们找到的点是非常合适的。因为历史文化街区的保护确实有它的急迫性，在最近的二三十年，在快速的城市化发展过程当中，需要保护的历史文化街区确实拆的太多了，以至于最近几年党中央、国务院三令五申发了很多重要的指示，禁止大拆大建，并且该指示精神已经纳入了《文物保护法》的修订草案。所以说，以前这种历史文化街区无序的拆毁行为，应当及时的予以制止。因此我认为律师们找的点是非常准确的，也符合我们国家关于文化遗产保护的重要精神。

与此同时，这个点又是非常困难的。因为《文物保护法》对历史文化街区的保护是缺乏具体规定的，确切的说是缺乏保护措施。实际上，《历史文化名城名镇名村保护条例》着重保护的是名城、名镇、名村，是作为一个整体加以保护，而对于名城、名镇、名村当中的历史文化街区的保护，其规定是非常含糊的，缺乏一些具体的保护措施和法律责任。这也是在城市开发建设的过程当中，虽然有不少历史文化街区被大片拆除，但是缺乏责任追究的重要原因。

如果有律师团队、社会组织能够广泛的参与到历史文化街区的保护中来，及时的提起环境公益诉讼，那么我觉得这个事情的意义是非常重大的。

第二点，我认为有一个问题是需要跟大家提出来讨论的，当然我也会直言不讳的表达我个人看法。我认为把历史文化街区等同于不可移动文物的观点是不正确的。虽然《文物保护法》在不可移动文物这一章，提到了要把具有重大的纪念意义和革命教育意义的城市、村镇，及时的公布为历史文化名城、名镇、名村，当然其中也包括历史文化街区，要把它们保护起来。但是，这一条条文也明确规定，历史文化名城、名镇、名村，包括街区的保护办法是由国务院另行公布。也就是说，对历史文化名城、名镇、名村（包括街区）的保护措施和对不可移动文物的保护措施是不一样的。历史文化名城、名镇、名村以及街区中，包含着大量的、不是文物的建筑，其中既包括历史建筑，也包括许多现当代建筑。《历史文化名城名镇名村条例》将历史建筑也纳入保护对象，并且规定了具体的保护措施。但是《条例》对于历史文化街区的保护规定也不是很清晰。换句话说，历史文化街区是一个整体的概念，这条街也许保留了很多的文物，保留了很多的历史建筑，但不是整条街全部都是不可移动文物。

这是一个概念性的问题。我在东关街案的相关判决书里，读到了对方律师提出来关于历史文化街区不等同于不可移动文物的辩驳意见，我觉得这个解读是准确的。但这不代表不全是文物就不应当予以保护，因为对整个的历史文化名城进行保护，对历史文化名城当中的历史街区和历史建筑进行整体的保护，是《名城条例》总体的法律精神，同时也是符合名城、名镇、名村保护规划的要求的。规划里已经明确的划定了保护范围和建筑控制地带，这些拆掉的建筑实际上都处在保护范围或者是建设控制地带。因此，拆除行为本身确实违反了保护规划，可是难题在于保护规划本身的法律地位是有争议的。

虽然我们强调规划是法定的，文物保护要严格按照规划去进行。但如果我违反了规划，以环境整治的名义拆除了某些不应该拆除的建筑，其中包括文物、历史建筑、其他的风貌建筑，甚至一些新的建筑。这也很难追究其法律责任，最多是通过行政公益诉讼的方式来追究，指出当地的文物主管部门，亦或是规划部门，没有履行好它的职责。

第三点，就是刚才律师提到的东关街案的普查文物问题，谈到国家文物局其实也公布了中华人民共和国不可移动文物的名录辽宁卷。公布的名录是不是就等同于整条东关街都属于不可移动文物呢？这个问题我们应该用历史的眼光来看待。

当时在开展第三次文物普查工作的时候，相对来说还是比较仓促的。通过我最近一段时间的实地调研，我们在很多地方都发现了同样的问题，政府登记的文物现在很多都已经灭失了。当地的文物部门也非常焦虑，因为现在要进行“四普”了，“四普”的前提就是要对“三普”文物的现状进行核实，在核实过程当中也确实发现了一些问题。在进行“三普”调查时，有的地方可能不是特别的规范，所以就可能把那些不够标准的文物直接登记为“三普”文物了。后来，登记结果没有直接向社会公布，也没有告诉产权人。那么在这十几年中，慢慢的这些文物就找不到了。

根据现行的《文物保护法》的规定，不可移动文物分为文物保护单位，以及尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，后者大部分也就是“三普”文物了。因此，“三普”文物也是受到法律保护的。可是，现行的《文物保护法》当中，“三普”文物的保护力度非常小，保护措施也比较模糊，要追究拆除“三普”文物的法律责任，相对来说是比较困难的。也正因为如此，现在的文保法的修订草案就加强了对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护力度，规定了例如挂牌、设专人进行保护、制定全县范围内不可移动文物的保护规划、出让土地之前要进行考古等等的保护措施。

总之，我想强调，对于历史文化街区的保护而言，是提起民事公益诉讼更合适呢，还是提起行政公益诉讼更合适？如果提起民事公益诉讼的话，把当地的主管部门列为被告，感觉有一点牵强。另外，建设单位实际上是根据施工许可证来建设的，他们本身并没有违反当地的建设许可规定。我认为，板子应该重重的打在主管部门身上，而不是打在建设单位的身上。当然，这是我个人的意见，如果律师团队坚持应该提起民事诉讼我也不反对。相对来说，民事公益诉讼的社会影响力可能是更大。

即便当地法院坚持不立案，就像刚才何戍中老师说的——一份高质量的民事诉状，在社会上的影响力也可以是非常大的，当然它的前提是准确的解读法律。如果解读法律有瑕疵，可能会引起有关部门或者社会公众的质疑，就有可能达不到追求的社会效果。

以上是我个人的一些浅见，如果有什么说的不对的地方，请各位参会嘉宾批评指正。谢谢大家！

整理 | 田雨疆

审|王云霞、王文勇

排版| angel

本文来自“中国绿发会”微信公众号