严泉︱从世界看民国初年：历史特殊时刻的制度透视（下）

2018年10月14日，上海大学历史系教授严泉于上海建设书局发表题为 “从世界看近代中国：历史关键时刻的制度透视”的公众演讲，本文据此次演讲的文字记录稿改写而成。有关本次演讲的主题，详情可参阅作者的著作《民国初年的国会政治》及《历史变迁的制度透视》，均为新星出版社2014年出版。

比较视野下制宪时刻的制度经验

民主转型是民主制度的创建过程，宪法的制定与宪政制度的实施是民主转型的主要内容。其中，“制宪是一个决策过程，政治精英在这个过程中将决定新政府与政体运作规范（政治规则），以及公民权利与义务”。

经验表明，转型是民主化进程中最不稳定的阶段，时刻具有被旧政权颠覆的危险。民主转型是民主政治建设的第一步，随后才是决定民主制度存续的民主巩固阶段。

民国早期制宪活动的先声是武昌起义后鄂、浙、苏、湘等省的省约法制定。1912年3月《中华民国临时约法》的制定成功，标志着现代中国第一部共和制国家宪法的诞生。南北统一后，制宪活动进入新的时期，正式宪法起草开始酝酿。围绕宪法的制定权与宪政制度模式，各种政治力量展开激烈的交锋。最后国会主导了正式宪法的制定。但是《天坛宪法草案》的完成，不但没有成为中国民主转型成功的象征，反而开启了民主化失败之门，1914年1月袁世凯政府非法解散第一届国会，制宪进程被迫中断。

1913年《天坛宪法草案》的制定是民国初年制宪活动发展的高潮，从这一年开始，历时十年的国会制宪正式揭开了序幕。在制宪工作刚刚开始的乐观氛围中，人们做梦也不会想到未来的制宪之路将坎坷曲折、命运多舛。尤其是第一届国会中那些意气风发的青年议员，对他们中的一些人来说，参加制宪会议，不过意味着多准备一些宪法学讲义，然后开始学理上的滔滔雄辩，力求“立法至上”的宪政制度设计完美无缺而已。新生的民国国会也力排众议，先后拒绝了临时大总统袁世凯（1913年10月10日起就任大总统）与地方军绅的制宪要求，依据北京临时参议院制定的《国会组织法》，独自开始了制宪工作。

民初的制宪环境也不同于以后的军阀干政、无法无天。虽然大量论著都指责袁世凯对制宪活动的破坏，似乎当时国会宪法起草委员会的制宪环境是极其恶劣的，但事实并非如此。尽管1913年7月爆发了国民党人反抗袁政府的“二次革命”，袁政府也以镇压乱党之名，先后逮捕了五名制宪议员。但是袁此举的目的不同于11月份采取的解散国民党、取消国民党议员身份的非法命令，后者的动机明显是为阻挠国会继续开会，并为最后解散国会制造借口。此时袁仍然希望尽可能合法地对制宪工作施加自己的影响，还没有做出非法中断制宪进程的最后选择。

事实上，制宪会议（国会宪法起草委员会）在“二次革命”以后的历次会议，并没有因为袁的反对而中断。制宪议员能够独立完成宪法草案，就是对制宪环境最好的说明。而且在三个半月的制宪会议期间，从来没有发生过军人团体滋事等恶性事件。地方都督、军人干宪风潮的发生，是在10月25日宪法草案基本完成之后。制宪会议所需制宪经费也一直是北京政府财政部通过国会参议院提供。所以制宪工作基本上还是在比较和平与稳定的环境中进行。

但是《天坛宪法草案》的完成却成为民国初年民主转型失败的标志。

在宪法草案二读即将完成的10月25日，袁世凯通电各省军政长官，公开表示反对宪法草案，认为：“草案内谬点甚多”，“比较临时约法，弊害尤甚”。北洋派与拥袁的各省军政长官也纷纷通电指斥宪法草案。11月4日，袁世凯第二次通电各省，再次表示拒绝接受宪法草案，并于同日宣布解散国民党，取缔国民党议员资格。在随后的两个月内，国会宪法会议因人数不足而停开，制宪工作陷于停顿。1914年1月，袁正式下令停止国会两院议员职务，民国初年的民主转型就此完全失败。

究竟是什么原因导致民国早期共和政治试验的挫败？通常的解释是：袁世凯的独裁统治扼杀了新生的民主政治，他要为此承担最主要责任。但是民初的制宪活动毕竟经历了一个完整的过程，宪法起草委员会在制宪模式、理论和方法上都作出过一系列不同寻常的政治选择。即使与1787年美国制宪、法国近现代制宪活动相比较，《天坛宪法草案》的制定仍别具特色。所以研究制宪活动恰好是重新观察民国初年民主转型的新起点。

（一）制宪模式：封闭性或开放性的选择

1913年的民国制宪工作采用法国式的国会制宪模式。这种模式完全以国会为主导，排斥其他政治利益集团的参与，明显不同于美国式制宪会议模式的开放特色。

1787年美国制宪会议是各国制宪史上的一个经典范例。当时参加制宪会议的55名代表来自各州，代表不同的利益集团。美国人之所以没有让当时的邦联国会制宪，其实是看到了国会制宪方式的弊病。因为制宪会议不同于一般意义上的立法会议，实质上是各个利益集团参与制定宪法的政治会议。

不过，美国人也不是从一开始就决定采用这种制宪模式。在各州制宪运动的初期，许多州起先也是州议会主导制宪工作。最典型的例子是马萨诸塞州州议会在1777年任命一个宪法起草委员会制定宪法。不料第二年，这部宪法草案刚一出台，就遭到大多数地方拒绝，在各地的强烈反对下，也未能在州议会通过。

1776年，有些美国人在讨论制宪主体时，质疑国会作为制宪主体的正当性。马萨诸塞州康科德镇（Concord）指出：“制定宪法的权力与立法权力是不同的，必须把两种权力分开。……最高立法机关，即使有合适的能力，或是以联合会议的方式，也不适合作为制定宪法、建立政府的机构。理由如下：首先，我们认为一部正当的宪法，是一系列原则的体系，其目的就是为了保证人民的基本权利不受暴政的侵害；其次，立法机构可以制定宪法，同样也有权力修改宪法；第三，因为最高立法机关制定的宪法具有可变性，这样就无法保证人民的基本权利不受到暴政的侵害。”

因此该镇认为，正确的制宪模式应该首先由各镇自由地派出一名代表，组成制宪会议，基本上代表全州人民的意愿。其次是制宪会议在完成宪法草案后，暂时休会，将草案出版，然后让全州人民审查与评论。最后是议会将草案交给人民选择。

议会制宪模式在1778年失败以后，马州基本上采用了康科德镇建议的模式。而且后来，美国的制宪工作都仿照马萨诸塞州的办法。

与制宪会议模式相反的是宪法草案单独由国会制定，再经过国会批准的国会制宪模式。这种模式由于排拆国会以外的政治利益集团参与制宪，令后者的利益诉求在制宪过程中获得很小的表达机会，他们的利益要体现在宪法草案条文中的困难也就更大了。

不难看出，国会制宪模式的特点是封闭性的，缺陷是制宪结果容易流于形式与空谈，无法被包括政府在内的各个利益集团接受，宪法实施的可能性与持久性不强。最典型的例子是法国，两百年内总计颁行十二部宪法，平均每十六年产生一部，换言之，平均每一代人一生要经历三次以上的宪法危机。有学者就此指出：“这一历史现象，与美国革命一锤定音，首创1887年宪法，二百年不变，一以贯之，形成强烈反差。”

其中原因之一就是大部分宪法都是由国会单方面制定，遵循议会至上的传统，很少兼顾其他政治集团的利益。只有实行六十五年之久的1875年宪法是一个例外，当时的制宪会议议员包括共和、保皇党各派政治集团人士，足以代表法国社会的政治力量，具有相当高的政治威望。即使这样，这个意外的成功也付出了制宪过程历时两年的代价。与法国以往国会制宪模式不同的是，1958年政府组织有关专家制定的第五共和国宪法最为称道。法国被认为像1787年以来的美国那样，终于找到一部与她的气质、政治道德以及现代世界发展相适应的宪法。

1912年末，民国开始讨论制宪模式，一开始就是美国式与法国式的争论。章士钊（1881－1973）在当时就提出仿效美国1787年费城制宪会议的先例，由各省都督派遣代表组织宪法起草委员会，以制定宪法。紧接着在12月22日，在章的策划下，江苏都督程德全（1860—1930）通电各省都督，建议：“仿美国各州推举代表之例，由各省都督各举学高行修识宏才俊之士二人，一为本省者，一为非本省者，集为宪法起草委员会。草案既立，然后提交国会再行议决。”程的意见得到包括国民党都督李烈钧（1882—1946）在内的十九省都督的支持。

关于国会制宪模式的弊端，当时梁启超（1873—1929）的看法非常有预见性。他提出五个理由反对国会制宪模式。一是“国会人数太多，言庞事杂，有陷于筑屋道谋之弊”；二是“国会公开集议，不易保密”；三是“宜将国中最有学识经验之人网罗于起草员中，国会中未必尽网罗适于编纂宪法之人”；四是“宜聘请东西洋法学大家数人为顾问，以收集思广益之效，国会若聘用外人为顾问，有失威严”；五是“起草员不可有丝毫党派之意见杂乎其间，国会为政党剧竞之场，选举委员势不能不杂以政党之臭味，委员会成立后，政党分野亦终难消灭”。

梁还特别谈到美国经验，建议采用制宪会议模式，另设机关起草宪法，成员包括总统、国会、地方都督议会、政党等代表。

但是美国模式被国民党、临时参议院与国会坚决拒绝。国民党制宪议员张耀曾（1885—1938）就认为：“宪法制定全权，约法既付之国会，行政机关已无参事之余地。”宋教仁也强烈批评制宪会议模式，明确指出：“宪法问题，当然属于国会自订，毋庸纷扰。” 1913年3月，黄兴（1874—1916）在上海表示极力反对都督干涉制宪。国民党刊物《国民报》、《国民》、《国民杂志》等都声称拥护国会制宪，强调“制定宪法为议院唯一之权，无论何人不得干预”。一些激烈言论甚至称：“敢强夺国会制宪权者，请齿吾刃。”

1913年4月，美国式制宪会议模式正式被国会否决。由于国民党籍议员占优势，“宪法应由国会制定”的主张获得胜利，政府打算由各省都督推举的委员及政府所派的代表组织宪法起草委员会的议案被国会否决。

其实在民国初年，最重要的政治利益集团不仅是国民党等各党派，袁世凯北洋政府、各地方都督更是不容忽视的政治力量，而后两者在关键时刻还是决定民初政局走向的实力集团。因此，当时唯一切实可行的只能是各方利益集团派代表参加的美国式制宪会议模式。

（二）制宪理论：先验性或经验性的选择

与1789年法国制宪议会不同的是，民国的制宪议员们中极少沉溺于哲学思辩，他们一般也不直接引用当时知识精英比较熟悉的卢梭、孟德斯鸠的政治理论，更多的还是谈论宪政制度基本原理、概念与各国宪法条文。此外，《天坛宪法草案》也不是过去人们所说的主要是受到法国式内阁制度理论的影响。部分条文设计的确是受到法国制宪理论的影响，同时也借鉴不少美国、日本、巴西等国的宪政制度规定。

虽然一些议员习惯引用法国式内阁政治理论，但是在一些重要问题上却违背内阁制度原理，忽视国外的制宪经验，臆想出一些新花样，自以为是地设计制度。最明显的例子是关于总理同意权的讨论，许多议员明明知道法国内阁制度中，总统任命包括国务总理在内的国务员，手续上不必经过议会同意。但是为了建立国会至上的权威，议员会却以调和美国与法国制度为借口，强行规定众议院的同意权。制宪委员会不仅这样处理同意权的规定，其他重要的权力，如：议会弹劾国务员、总统解散议会、设置国会委员会、副总统是否可以兼任参议院议长、解释宪法等一系列重要的制度设计，委员会最后的议决结果，都是根据制宪议员的个人意见，对法国内阁制度作了有利于国会权力独大的制度修正，完整的责任内阁制被修改得面目全非。

本来法国内阁制度的制宪理论就不同于美国，经验性的内容较少，而先验性的卢梭人民主权理论常常占据核心位置，这便不利于宪政制衡功能的发挥。即使宪法起草委员会沿用法国式内阁原理，也很难确保宪政制度运作顺利，更何况还进一步发挥了制宪理论的先验性，达到了登峰造极的地步。

在讨论总统权责时，这一理论表现得尤为明显。大部分制宪议员只愿意给予内阁制度中的总统名义元首的虚权，但是在规定总统的义务与责任时，却又要求虚位元首必须履行总统制下实权总统的实责。总统的权力与责任明显不对称，不符合一般的宪政原则。这种错误的制度设计在现实中也是根本无法实行的，不仅是袁世凯这样的弄权人物，就连孙中山也不愿做有名无实的内阁制度中的大总统。

同样，在设计总统权力结构时，美国的制宪代表更多的是借鉴过去的经验教训，而不是人为地不切实际地进行所谓的创造。当时的制宪代表、国父之一、商人罗伯特·莫里斯（Robert Morris，1734—1806）就认为总统是可以被弹劾的，他的理由是：“他（总统）可能会被一个大势力所贿赂，背叛人民对他的信任。”莫里斯并不是凭空捏造，他最有说服力的证据就是人们总以为英国国王不可能被贿赂，但事实上，查理二世（1630—1685）确曾接受过法国国王路易十四（1638—1715）的贿赂。这种考虑问题的思维方式，用另一位美国国父、第四任总统詹姆斯·麦迪逊（1751—1836）的话说就是：“凡是能找到经验时，总是应该遵循它的指导。”

实际上，整部美国宪法的制定都是遵循理性与经验的原则。1787年制宪代表重视的是雅典、罗马等古代共和国以及当时英国、独立战争时期美国各州宪政的经验教训。虽然制宪代表身处一个“人们沉醉于哲学推测和政治理论的时代”，但是农场主和商人是讲求实际的，他们当中的一些人在制宪之前也阅读了有关历史和政府的书籍，“但如碰到具体问题之时，他们极少能够超越出自身的经验和观察范围”。

有学者统计美国制宪会议代表发言的理论部分，间接涉及到英国行政与立法部门的各有十一处，涉及司法部门的没有，涉及部门为综合性的有十三处；直接涉及行政方面的有三十二处，立法方面的有四十七处，六处用于司法方面，二十六处是综合性的。同时，制宪者也从州政体中获取有益的经验。一般涉及州行政与司法部门的分别有四处，涉及立法部门的有二十三处，另有二十三处是综合性的，其中许多是关于各州之间以及州与中央权力之间的关系。

在著名的《联邦党人文集》中，麦迪逊、汉密尔顿等人在讨论联邦制度、总统权力、国会体制时，一般不做抽象的论证，或直接引用哲学家的著作，而是经常旁征博引古代共和国与当时欧洲各国、美国各州的政治历史，通过剖析过去的实践经验，来阐述制定宪法的理论依据。他们对制度史的熟悉程度，达到令人吃惊的地步，这种思维方式、知识背景是民国的制宪议员望尘莫及的。

在制宪过程中，重视经验知识，并不意味着拒绝理论创新。人们也意识到经验的局限性。因此，必要的理论创新是非常重要的。但是这种创新必须建立在经验的基础上。国父之一富兰克林曾在美国制宪会议上感慨：“由于人类知识经验的有限，因此不得不四处寻找榜样，我们追溯古代历史，考察那些被播下了解体的种子，如今已不复存在的共和国的不同形式。虽然我们仔细考察了近代欧洲各国，但是我们发现他们的政体没有一个适合我们的情况。”因此，他建议制宪者必须努力探索政治智慧。这种政治智慧是一种建立在历史与经验基础上的政治科学，而不是一种纯粹的政治哲学。

平心而论，在当时的时空环境下，民国一些制宪议员的宪政理论水平还是不错的，具备一定的宪政常识。在委员会有关宪政学理的辩论中，很少有议员犯过常识性的错误。毕竟在当时学界（包括欧美学者），对宪政制度的研究还没有达到现在的水准。他们不仅通晓美、法、英等欧美先进国家的宪政制度，而且也关注巴西、阿根廷等南美发展中国家的宪政体制概况。虽然多数议员并不重视国外宪政历史的经验教训，但还是有少数议员对各种制度模式的利弊有所了解。会议中曾有议员指出法国的责任内阁制度造成内阁更迭频繁，政局动荡不安。更为难得的是，还有少数议员在反思民国临时政府一年半来宪政运作的经验教训。

当然，像美国制宪代表般具备丰富的历史知识与深刻的理论见解，显然是多数民国制宪议员无法比拟的。

（三）制宪方法：抗争性或妥协性的选择

政治妥协是制宪与民主转型成功的关键，这已经成为不少学者的共识。在1787年美国制宪会议上，政治妥协贯穿了整个会议的始终，是宪法最后制定成功的决定因素。

会议一开始，制宪代表们在联邦与州的权力划分、总统选举方式、议员代表比例、奴隶制等一系列重大问题上产生分歧。但是让人钦佩的是，经过艰苦的谈判，他们又在这些问题上达成了众多历史性的妥协，包括为解决大小州在联邦国会中代表权问题争议的康涅狄格妥协案（后来被称为“大妥协”）。关于众议院席位分配的妥协，即所谓“五分之三条款”，更是一项妥协的力作，这是南北双方在奴隶制问题上的第一个重要的妥协。如果没有“五分之三条款”的妥协，其他后来的妥协是不可想象的。

富兰克林在制宪会议上对妥协推崇备至。他在提出国会议员分配比例主张时，曾经精彩地概括了他的妥协理论：“分歧意见集中于两点。如果采用比例代表制，小州就会提出自己的自由受到了威胁。如果采用平等投票制，大州会说他们的金钱处于危险之中。当要制作一个宽大桌子，木板的边缘又不合适的时候，工艺家就会把桌子做得小一些，用的木板也会小一些，达到一个良好的结合。在此，同样理由，双方都必须放弃他们的一些要求，以使他们能够在相互协调的理想中携起手来。”

与妥协有关的正反两面的例子在法国制宪史上都到了充分体现。大革命时期制宪议会的失败原因之一在于制宪议会与国王在制宪问题上的对抗，其中最重要的争执是国王否决权的存废问题。建立权力有限的君主制度是制宪议会议员的目的，因此国王不能拥有绝对否决权，只能享有暂时否决权。尽管这种规定违反了美国宪法中的否决权原则，也不是国王路易十六（1754—1793）的目的。并且在王室看来，这是强加给他们的屈辱。这样，君主与制宪会议势不两立，残酷斗争也就在所难免。

正好与大革命时期激烈抗争的制宪方式相反，1875年第三共和国宪法的制定成功正是保王派与共和派温和妥协的结果。为与共和派达成妥协，保王派无可奈何地接受共和制度，把“共和国”一词写入宪法；为与保王派达成妥协，共和派不得不赋予总统一定的权力，参议院由间接选举产生，并有七十五名终身议员。总统任期七年，正好是共和派要求的四年任期与保王派提议的十年任期之间的折衷办法。如果各派不能以妥协的方法开展制宪工作，法国宪法的持久性效力只能是一个神话，难以摆脱过去多部宪法的厄运。

令人遗憾的是，民国国会制宪委员会继承了法国人在大革命时期的错误，他们继续不与国会以外的政治势力妥协，更愿意选择抗争的方式。从讨论制宪模式开始，他们就不愿意与其他政治集团分享制宪权。在制宪过程中，更没有兴趣听取袁世凯、地方军绅势力的制宪意见。在袁世凯提出增修临时约法的咨文后，国会的答复是强硬的，认为宪法即将议定，约法没有增修的必要。当袁重申总统法律公布权时，国会的立场依旧，以宪法草案尚未完成，没有开议的机会为由，拒绝答复。政府方面赴会陈述宪法意见的委员也遭到拒绝。即使在“二次革命”后政治形势非常严峻时，国会与宪法起草委员会也不愿意冷静地思考妥协的必要性，更遑论考虑暂时的策略性妥协。

民国国会制宪委员会设计宪政制度时，多数委员最感兴趣的，是如何尽可能扩充国会的权力，建立“超议会制”，而不是避免立法至上，兼顾行政权威，实现行政、立法、司法权力之间的平衡与制约关系。国民党人徐镜心（1874—1914）是制宪议员中坚持抗争立场的典型人物。他强烈反对袁世凯介入制定宪法活动，甚至对任何批评制宪活动的言论反应都非常激烈。徐回应参与过清末预备立宪的日本法学家有贺长雄（1860—1921）的《共和宪法持久策》一文强调：“蔑视宪法起草委员会，即为蔑视国会。蔑视国民与国会，即为蔑视国家，即为共和之蟊贼，即为国民之罪人。”

在当时的制宪环境中，本不是没有政治妥协的可能性。1922年也有学者认为，1913年民国制宪运动，“其主要内容，本为议会政治与总统政治之争论，在宪政原则上，亦甚重要，原有公平考究决定之可能性”。

事实上，袁世凯政府在国会制宪前夕与进程当中，曾多次表达了愿意与国会协商制宪问题的意愿。而且从袁当时的政治要求来看，双方在权力分配上互相妥协的空间是相当大的。当在讨论制宪模式时，袁与地方都督提议的宪法起草委员会也包括国会代表，而且同意宪法最后还是由国会批准。在政府体制设计方面，袁要求的是责任内阁制度中元首拥有的总理同意权与解散议会权，反对的是完全剥夺总统权力的“超议会制”。袁曾对晚清革新派人士杨度（1875—1931）说：“假如他们不坚持责任内阁制，我也可以做革命党，你也可以做革命党。”在此前提下，袁甚至对内阁制度让步。只要能够保证总统的实权，袁也表示不反对内阁制。

（四）制宪立场：利益单一或多元化的选择

过去有关1913年民国国会议员制宪活动的评价，还是主要集中在道德层面之上。评论者认为当时的制宪议员都是为了民主政治的理想投身制宪活动，他们的制宪工作也被描述为一次民主与独裁的斗争。很少有人注意到国会与制宪议员自身的利益。即使有人考虑到利益因素，也只是注意到议员各自的政党利益。

与传统看法不同的是，笔者认为，真正主导制宪会议进程的恰好是国会利益至上原则。一切议题的表决结果其实都是确保宪政制度设计有利于实现国会与国会议员利益的最大化，而不仅仅是所谓的“民主政治理想的追求”。因为，国会明白，多方政治势力参与的制宪会议模式，最后必然平衡各方政治利益；宪法条文只能多元化的政治利益，而不仅是国会的单一利益。但这种制宪模式并不符合国会的政治目标，它当然要坚决反对。

此外，制宪委员会对先验性制宪理论的选择，显然也是受到利益的强烈影响。制度设计上的缺失，部分原因是一些议员欠缺理论素养，不重视国外宪政的经验教训，只从有从经验的角度选择正确的制宪理论。但更重要的原因还是议员受到自身利益与权力欲望的驱使。在一种不受拘束的制宪环境中，任何理论上的优势，都抵挡不住利益的诱惑。真正主导制宪会议进展的恰好是国会利益至上的原则。为实现自身利益最大化的目标，所有理论争辩最后都是有限和微不足道的。麦迪逊曾精彩地论述过，对付政府的野心，唯一办法是“以野心对抗野心”，遏制利益最大化的唯一办法也是“以利益对抗利益”。只有让各种政治利益集团参与制宪，才能有效遏制任何单一性的利益诉求。

事实上，制宪议员之所以能进行先验的制度规划，正是因为缺乏其他利益集团的制约与平衡，可以任意进行有利于国会利益最大化的制度选择。

利益原则主导制宪工作本来是非常合理与正常的，可以避免类似1789年法国制宪会议那种非理性的制宪行为，也不会发生“道德理想国”的悲剧。但这种利益必须是相容的，决不能是单一与排斥的。在相容与多元化的利益原则主导下的制宪过程必须是开放的，各种利益集团都可以广泛介入。经由立宪过程中的协商和妥协，最后制定出的宪法可能在理论上并不完美，但却基本上能够体现各主要政治势力的利益要求。只有这样的宪法才有可能被多数政治精英们接受、执行，并存在下去。困扰中国近百年的那种有宪法无宪政的难题，才有望最终获得解决。

第一波民主化与中国：二十世纪初的民主崩溃

过去对民国早期民主化失败原因的解释偏重于宏观层面的客观条件论，如强调阶级革命的不彻底，目前盛行的解释包括市民社会弱小、现代化水平低下、政治文化落后等。

诚然，客观条件对民主转型的制约作用是不可忽视的。政治社会学者指出，一个国家成功民主转型，必须有其客观情势。这些客观情势包括：适当的经济发展，贫富差距的减少，多元化的社会结构，市场取向的经济，以及较具容忍和妥协的政治文化。但具备了客观条件，民主转型并不必然发生。而且客观条件的决定性作用更多体现在民主巩固阶段。民主巩固与民主转型不同，是民主化的第三阶段。林茨认为，民主巩固意味着，任何一个主要政治行为者，政党、利益集团、机构或个人，都认为他们只有在民主进程中才能获得权力，除此之外别无办法，其间任何一个政治机构或团体，都不会投票否决民选决策者的决策行为。亨廷顿（Samuel P. Huntington，1927—2008）则强调，政权两次易手是检验民主巩固的标准。

决定民主巩固的因素主要是各种客观条件。如美国政治社会学家李普塞特（Seymour Martin Lipset，1922—2006）强调经济发展有利于民主巩固，最关键的因素是中产阶级（或资产阶级）的兴起。有学者进一步认为，民主巩固需要有一个自由而活泼的市民社会，需要这些市民拥有更大的自由，负起更大的责任。还有一些学者认为政治文化是民主巩固的前提条件之一。

一国的民主转型以威权或极权政治告终，这意味着民主的崩溃。民国初年民主转型的结局，就是民主崩溃的一种形式。民国第一届国会解散后，1914至1916年的中国是二十世纪世界上第一个在民主转型过程中蜕变成威权政治的国家。

此后，再次经历短暂的民主转型与自由化试验失败之后，中国又开始了国民党的威权统治。不过，世界范围内各国民主化经验不断启示我们，民主化是一个过程，是专制政体不断实现民主化的艰难过程，它不是一个直线过程，而是一个曲折复杂多变的过程，不可能一帆风顺。民主崩溃其实是一种普遍与合理的政治现象。二十世纪二三十年代，欧洲一些威权主义政权，如总理萨拉查（António de Oliveira Salazar，1889—1970）治下的葡萄牙、军事独裁者佛朗哥（Francisco Franco，1892—1975）治下的西班牙，以及激进主义的威权政权，如法西斯意大利、纳粹德国，都是对本国民主化失败的反应。而且，不难发现的是，二十世纪，只有极少国家能够在第一次尝试中就建立起民主。

在1931年，西班牙的民主转型是有可能的。在权力和平转移到新的民主派手中时，军方甚至持赞赏的立场。但是主导制宪的左派多数党联盟漠视国内严重的社会、地方与经济问题，反而将一些激进主义条款写进宪法，如轻率决定将多数民众信仰的天主教与国家分离，改变与缩小军队的权力，而军队刚刚在政治转型的关键时刻发挥了重要的促进作用。有学者认为，“这种极端方式是五年后导致第二共和国覆灭的分裂性与情感性因素”。并且，三十年代西班牙的制宪是一种分歧模式：“分歧的制宪模式是指不是所有政治实力派都参与的过程，教务主义方法盛行，很多问题都无法解决，或者不负责任地解决。人们很难达成共识，即使有一致意见，经常也是把一个或更多的主要政治派别的意见排除在外。最后形成的宪法条款对新的政治体制的稳定性是一种潜在的威胁。”

二十世纪的西班牙在经历三十年代民主转型失败之后，七十年代末又重新开始了民主转型。这一次的制宪主体是包括执政党与在野党在内的各主要政治势力。执政党在1977年7月的国会选举中成为第一大党。国王、军队、天主教会都在制宪过程中发挥了积极的影响。尽管在制宪开始时，西班牙各党派制宪立场上差异很大，如政体方面有君主立宪制与共和制之争，国家结构上则有主张保障地方自治的单一制、联邦制度、排斥地方自治的单一制三种看法。但是最后，还是完成了制度性妥协。

有学者认为：“1978年西班牙宪法中包含的政治方案可以简要地归纳为君主立宪政体与地方分权式的单一制国家结构。方案中的政府功能与领土内容，很大程度是一致同意联合协商的结果。在制宪最后阶段，大多数制宪者都愿意接受这个方案中的大部分内容。”

而在中国民国初年充满机遇与挑战的政治发展中，国会政治精英与各实力派，先后做出了违背民主政治原则的一系列错误的政治选择。这不仅令他们自身付出了巨大的政治代价，而且使得中国政治民主化进程过早地中断。

与此同时，对渴望在新体制中攫取更多的权力与利益的北洋政治集团来说，1913年与1917年，他们的政治目标两次在宪政制度框架设计中落空，不满之情是难以抑制的。民主转型也因此失去了对他们的吸引力，更无法奢望获得他们的支持与推动。

两次制宪最后的失败，恰好是北洋政治集团害怕在未来的政治制度变迁中丧失已有权力，强烈反对的结果。但是北洋派在1914年与1917年的制度选择也是错误的，无论是袁世凯建立起来的一种类似当时南美阿根廷等国的“超总统制”的威权体制，还是张勋试图恢复帝制的努力。这一切都无法获得稳定的政治发展，也无助于政治现代化目标的实现。

从这个意义上，1912年至1913年的政治转型，确实是民国时期，乃至整个二十世纪中国政治发展的关键时刻。