严泉︱从世界看民国初年：历史特殊时刻的制度透视（上）

2018年10月14日，上海大学历史系教授严泉于上海建设书局发表题为 “从世界看近代中国：历史关键时刻的制度透视”的公众演讲，本文据此次演讲的文字记录稿改写而成。有关本次演讲的主题，详情可参阅作者的著作《民国初年的国会政治》及《历史变迁的制度透视》，均为新星出版社2014年出版。

1912年中华民国的建立，不仅标志着近代中国国家体制革命性的变革，更重要的是加快了从晚清新政开始的传统政治社会变迁进程。正如美国汉学家列文森（Joseph R. Levenson，1920—1969）所说：“君主制的种种象征已被如此彻底地消除了。这一事实本身就提醒我们，新的共和国不仅是形式，而且也是内容。”

权力结构巨变

从民主化的角度审视民国早期的政治发展，民国初年（1912—1913）与国会第一次复会时期（1916—1917），转型特色表现得相当明显，即一个专制政体开始解体，形成某种形式的民主政体，或回到某种形式的威权统治，或出现革命政权。

特别是民国初年的民主转型，从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由，到国会政治的运作与宪法草案制定，经历了一个完整的过程。在民国早期政治发展（1912—1925）中，政治权力、政治合法性、政治参与、政治文化等结构性因素的变化速度，事实上超过了过去人们的判断与认知。

政治权力在这一时期主要有两个重要的变化。首先是国家权力的变化。在横向关系中，过去以行政权力为核心的一元权力结构开始瓦解，出现立法、司法与行政三权初步分立的权力结构。民国初年南京、北京临时参议院与国会的相继成立，标志着完全意义上的立法机构开始在中国正式出现。

南京临时参议院成立于1912年1月28日，“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”（《临时政府组织大纲》第七条）。参议员共有四十二人，来自全国十七个省区。南京临时参议院任内最主要的成绩是《临时约法》的制定与颁行。同时，围绕国都、约法制定权等问题，参议院不顾临时政府的反对，有效行使了立法权力。

南京临时参议院存在时间仅有两个多月，由于议员多数是地方政府指派，民意代表性不强，在湖北省等地方议会的反对下，南北统一后随即进行了改选。同年4月29日，新一届临时参议院在北京成立，各地先后选出一百二十二名参议员，进行了将近一年卓有成效的立法活动。根据笔者统计，南京与北京临时参议院总共通过各类议案一百八十八件，未议决、未审查、未提议案一百二十二件，共计三百一十件。参议院议长吴景濂（1873—1944）在闭会仪式上也称：“本院先后开会综二百二十次，经议决者凡二百三十余案，立国纲要，未始不于此稍稍植基础也。”

1913年4月8日，第一届国会在北京成立。国会采用两院制，分为参议院与众议院。参议院由各省议会、蒙、藏、青海、华侨学会，按照《国会组织法》规定的名额，实际选出二百六十六名参议员。众议院按照每人口满八十万选出议员一名的原则，共选出五百九十六名议员。两院议员合计八百六十二人。

根据《临时约法》、《国会组织法》规定，国会主要有立法与行政监督两大权力。国会在短暂存在的半年多时间里，不少议员问政积极，宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争执激烈，弹劾、质询案层出不穷，仅众议院就提出九件弹劾案、十九件建议案与查办案、一百七十三件质问书，涉及政府工作的各个方面，先后迫使国务总理赵秉均（1859—1914）、财政总长周学熙（1866—1947）辞职。此外，还制定出民国宪法草案，通过各类议案四十二件，展现出一定的立法活力。国会初开的两个月，被后人称为“国会神圣时代”。

其次，地方议会政治在民国初年也非常活跃。1912年独立各省的谘议局纷纷改为临时省议会。1913年初，各省第一届省议会宣告成立。一些省份的县还成立县议会，不少乡镇也有议事会。许多地方的省议会积极参与本省的政治活动，认真履行立法职权，立法活动有声有色。四川省议会在审议政府预算案活动中非常认真，一度曾经否决政府预算法案。安徽省议会积极监督政府行政活动，并当场质问民政长柏文蔚（1876—1947）行事违法。湖北省临时议会与第一届议会，先后提出财政、教育、民生、弹劾等法案两百多件，颇有成效。江西省议会通过实行“减政”、裁并都督府交涉司、取消南萍铁路筹备处等事项的议案。广东省还发生了引人瞩目的议会弹劾都督胡汉民（1879—1936）事件。浙江1912年建立的县议会则积极介入教育、税收、公共工程等公共事务的管理，并与地方政府发生了冲突。

1914年2月28日，“中华民国大总统”袁世凯下令解散各省议会。

昙花一现的民主实践

这一时期北京政府的二元行政权力体制开始运作。

按照《临时约法》规定，国务院为总理政务机关，下设陆军、海军、司法、外交、财政、内务、教育、工商、交通、农林十部。1913年，农林与工商部合并为农商部，共为九部。国务院直辖部门还有法制局、铨叙局、印铸局、国史馆等，内部组织是秘书厅。与此同时，总统府也开始组建办事机构。1912年4月，设置秘书厅和军事处。秘书厅职官包括秘书长、秘书、参议与大礼官。军事处职官包括侍从武官长、副官长、卫侍武官、政治顾问、军事顾问与军事咨议。此外，参谋本部、审计处也是总统直辖机关。

值得注意的是，由于《临时约法》没有处理好总统与总理的权力关系，致使这种二元行政权力体制从一开始运作就困难重重，府院之争在所难免。

司法机构的革新活动也在积极运作。《临时约法》规定“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”。司法制度采用大陆制度，即把行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开，各受不同的法院管辖。1914年成立的平政院是办理行政诉讼的机关，对中央或地方各级政府的违法处分行使审理权。其他民事与刑事诉讼则由各级审判机关受理。审判机关采行“四级三审”制度，即审判机关共分初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅与大理院四级设立，审判则只三次（初审或第一审、二审或第二审、终审或第三审）。大理院是最高审判机关。

司法独立在民国初年表现得尤为显著。南京临时政府时期，司法总长伍廷芳（1842—1922）坚持法治原则，对沪军都督陈其美（1878—1916）以军政干涉司法的行为积极抵制，在很大程度上阻止了陈的逾权行为。1912年11月，北京民国大学控告财政部长刘揆一（1878—1950）侵占校产案，工商次长控告《民主报》、亚东新闻损害名誉案，国会议员郭同（1875—1936）、丁世峄（1878—1930）、李国珍（生卒年不详）等控告国光新闻妨害公务案，“无论是否曲直如何。要之无上下贵贱，而能一以法律为保障，则真共和国之现象。”

1913年在宋教仁（1882—1913）遇刺案审理过程中，上海地方检察厅公开传讯在位的国务总理赵秉钧。虽然赵以健康为由拒绝到上海应讯，但正如中山大学教授袁伟时所论，一个地方法院传讯总理和地方官员公布政府最高官员与杀人犯密切往来的证据，“实乃二十世纪中国司法史上空前绝后的大事”。

此后，司法方面的进步始终没有停止过，在新型司法人才的引进和培养、法院组织的改制方面，都颇有建树。不过，由于民国早期的约法、宪法都没有赋予法院重要的司法审查权，司法权力在国家权力结构中的独立性一直不强。

民国早期政治参与中最重要的政治现象是全国性议会选举的开展。全国共举行过四次中央议会选举与三次地方省议会选举。第一次中央议会选举是北京临时参议院选举。在南京临时参议院的民意代表性遭到各省质疑后，临时政府遂决定依据《临时约法》第十八条规定，在全国各省进行临时参议员选举，重新组织北京临时参议院。这次选举从1912年3月下旬开始，历时三个多月。

选举方式主要有三种。一是地方议会互选参议员。互选采用秘密投票的方式，整个选举过程不向外界公开。二是“公举”，即公开选举。这是一种选民间接选举议员的做法。当时直隶省议会“召开选举会，当场举定员5人，计会外3员，本会2员”。吉林也采用公举的方式，从十二团体中选出了五名参议员。“公举”扩大了选举范围，使候选人更具有代表性，一些媒体给予好评，认为“参议员公举，共和国之通例也”。即使一时难以实现直接选举，也应当由国民选出的代表间接公举。三是两地选举，主要是蒙古、青海议员，部分选自本土，其余在北京的地方社团中选出。

第一届国会选举筹备工作开始于1912年下半年。9月5日，北京政府公布众议员选举日期令，规定在1912年12月10日举行初选，1913年1月10日举行复选。同年12月8日公布参议院议员第一届选举日期令，规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议员选举于1913年2月10日举行，蒙、藏、青海选举会的参议员选举在1913年1月20日举行。国会议员选举开始于1912年12月，直到翌年3月中旬结束。

在北京政府统一协调下，各地选举工作紧张开展。据时人所记，在竞选活动中：

政见多较空洞，不过主张内阁制或总统制、抨击政府或誉扬政府、炫耀已党或攻击他党、炫耀自己或攻击其他候选人。其选举方法，或开设夜塾，教授选民写候选人姓名；或预印候选人名片，以便选民携入选举场内摹写；或张贴海报、标语，吸引选民注意；或以报刊宣扬政见和已党候选人之长；或旅行各地，发表演说；或以各种优待方法（如免交党费），拉初选当选人入党。

投票有热烈与冷落之分；有的地区显得热烈，有的地区甚为冷落。大体言之，沿海沿江得风气之先，趋向于热心，内地省份，风气闭塞，反应冷落。

两院议员选举历时近四个月，最后结束是在1913年3月各省选出参议员。

第一届国会虽然惨遭两次非法解散（1914年1月和1917年6月），但还是相继召开三届常会。1916年11月30日国会作出改选第一班参议员的决定，但由于政局动荡，迟至1922年10月，才完成参议员的改选工作。

从政治发展的视角来看，国会选举中表现出来的政治参与的积极变化不少。

首先是政治参与主体的扩大。从历次国会选举法规定的条件与选后议员结构来看，选民基本上是工业、金融业资本家、绅商、教育新闻业者、小业主、中小官僚和农村地主、富农。最活跃的参与分子主要是新兴的市民群体，或者说是城市中崛起的中产阶级社会精英。与此相似的是，美国在1820年之前，选举权也是限于有产业的一部分人民的，即土地或是房屋的所有者。

其次是政治参与程度的加深。民初选民人数急剧增长。由于选举条件放宽，平均每省一百五十多万人，总数达到三千四百多万，比例超过当时中国总人口的百分之十，这丝毫不逊于欧美发达国家在早期民主化阶段的政治参与程度。英国在1831年选举制度改革前选民仅有五十万，占全国人口（两千四百万）的百分之二点一，一直到1869年第二次改革之后，选民人数才接近百分之八。美国在1840年选民人数才达到总人口的百分之十六。此外，还超过当时的印度，印度在1921年选举中央议会时仅有一百万选民，1935年才达到中国1912年的水平。

一些地区的选民政治投票非常踊跃。奉天省奉天府与江苏省江宁县两地的投票率分别达到百分之六十及七十。一些地方许多民间社团与志愿者也参与选举事务工作。一些选民在完成选举资格规定的纳税标准登记之后，才来到投票站投票，此时负责选举的官员仍然在恭候。

再次是政治参与质量的变化。如以往论著所批评的那样，选举中是出现了不少负面现象，如贿选、冒名投票、行政干预、武力冲突等不时发生。而且从一开始，现代中国的首次民主实践就承受了媒体的负面报道。美国学者杨格（Ernest P. Young）观察到，中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象，并以此作为支持民主的公共精神见证。但那些现象并非中国特有：“英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔’？英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之无不及。那都是宪政演进必经之过程。”直至1885年，英国仍可贿买下议院议员席位。

值得注意的是1918年5月至6月间举行的第二届国会选举，期间虽然贿选盛行，但是暴力事件却不多见，实属不易。而且还改革选区制度，以道为选举单位，消除了大选举区的弊端，与第一届国会选举以省为选举单位比较，有了新的改进。

政党政治在民国初年也获得了空前的发展。“民国成立后，国内民气发扬，政党活动，非常发达。”许多政党社团一经成立，人们就踊跃加入。1912年5月，共和党正式成立后不到半年，“除中南各支、分部有自制党证外”，仅总部事务所办理的党证“已达六万左右”，而要求加入者仍然很多，以至印刷厂印制党证“日制千枚，恒苦不足应用”，只得每天再增千枚。

三十五个有明确党纲的政党都主张振兴实业、普及教育、中央集权、种族同化、政党内阁、两党政治。与此同时，各主要政党的整合进程也在快速进行。1912年秋，北京政坛上出现了国民党、共和党、统一党、民主党分庭抗礼的局面。1913年5月，共和、统一、民主三党合并为进步党，与国民党形成两党争斗的格局。在国会中对立的政党又分为激进派与保守派两种类型。激进派政党，“初有同盟会，统一共和党，继有国民党，嗣国民党因分裂而衰落，又有民宪党的出现”。保守派政党，“最初有两个，一为统一党，一为共和党”。“到临时参议院后期，又有民主党的出现。正式国会时期，初有进步党，其后又有公民党和大中党。”

民国早期的政治参与仍然是一种精英参与，而不是大众参与。有学者认为：“实则民初的国会选举，有民主政治的外观，尚少民主政治的实质。人民在这次空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数的优异分子。优异分子的造型是半传统半现代性的，他们有求变的观念，但自身的利益优先。”

与此相似的是，欧美民主国家在早期民主化阶段也是精英参与。精英政治参与当然无论是参与主体的数量、参与质量的高低，都无法与大众政治参与相比拟。但是经验表明，在制度化水准低下的情况，大众政治参与往往会引发政治参与危机，导致政局混乱。上世纪三十年代德国魏玛共和国的历史也表明：“相信高度参与永远有利于民主的观点是没有根据的。”

与英美民主国家早期民主化阶段相比较，中国在民国初年的民主转型呈现出许多相似的特点。其中既有一些促进民主化的积极因素，如分权制度的创建、政治合法性的转变、宪政主义的盛行等，也有不少制约民主转型成功的消极因素，如政体制度缺陷、市民社会弱小、政治参与激进等。所有这些外部条件构成了制约民国早期中国宪政制度选择的客观条件。

大体而言，在民国初年（1912年至1913年），民主潜流不断涌现，客观环境对制宪政治与民主转型是比较有利的。

理性视角下的宪制选择与民主稳定

征诸二战以来世界各国的民主转型历程，总统制或议会制的政体选择对政局影响至关重要。中国在民国初年的制宪经验揭示，宪政制度选择的核心是事实层面上的合适性，而不仅仅是学理层面上的完美性，“因为最适用的政体，就是最好的政体”。

在民国初年的政治格局中，北洋派无疑是力量最强大的政治集团，袁世凯政权得到军队、官僚、立宪派与商人阶层的支持。考虑到这种政治现实，让政治强人袁世凯放弃实权，甘当虚位元首的想法绝对是不切实际的。袁本人也明确表示：“世凯既负国民之委托，则天下兴亡，安能漠视？”

袁所感兴趣的是做一个实权总统，而不是虚位元首。责任内阁制（议会制）恰恰是忽略了这一政治现实，更何况还是“超议会制”政体选择，即立法机构在制度框架中居于超越至上地位。所以必须重视北洋派的制宪目标，并且当时袁世凯的总统权力要求，基本上属于当代法国“半总统制”总统的权力范围，并没有逸出宪政制度轨道。在处理立法与行政权力关系时，袁甚至没有要求总统具备解散议会权。我们不应该因为袁世凯后来解散国会、进行“超总统制”的错误选择，而否定先前他提出的总统权力目标的合理性。这一点恰好是过去有关论著所忽略的政治事实。

更重要的是，在民主转型的关键时刻，宪政体制的选择关乎一个民主的长期稳定或不稳定。民初制宪会议主席汤漪（1881—1942）在省宪运动期间也认为：“民国内乱之源，在于政制，而不在于政象。凡不良之政象，无一不由政制而起。”当代宪政制度学派认为，宪政体制的差异与民主政治稳定间存在重要关连，人们可以从各国宪政运作历史经验中，选择能够产生保证民主转型顺利完成的宪政制度模式。

目前最盛行的见解是认为议会制优于总统制，这也是民国初年人们普遍的看法。美国政治学者胡安·林茨（Juan José Linz，1926—2013）从政治稳定的角度阐述了总统制设计对转型期政治稳定的不良影响。具体包括：

其一，行政与立法机关冲突解决的困难。总统制因为没有内阁制中信任投票的制度化解决办法，可能造成政治死结，不但民主政策可能因此耽延，更可能在民主巩固未成熟的国度，造成军人或是独裁者以政治效能干政的借口，而使民主政治中断。其二，总统与议会任期的固定。政府面对瞬息万变的民意缺乏协调动机，人民对政府的控制能力降低，容易引起政治不稳定。其三，总统选举胜者独行。总统选举缺乏内阁制政府中权力分享与政治妥协的精神，尤其在种族、宗教、语言严重分化的新兴民主国家当中，如果胜者只是未过半数的相对多数赢家，反而可能造成政治竞争的激化。

民国时期有学者曾举时任美国总统伍德罗·威尔逊（1913年至1921年在任）加入国际联盟案被参议院否决的先例，认为在总统制下，总统不能解散国会，国会又不能变更总统的政策，“所以一到国会多数党与总统反对的时候，必致一事不能进行。总统想做的事体，国会不答应，国会通过的议案，总统又加否决，相持不下，一事无成。”

议会制的优点主要体现在六个方面：第一，它较可能产生多数政府以执行其政策；第二，在多党的结构下，它的统治能力较强；第三，它较不可能使政府领袖冒险在宪法边缘施政，而且它有能力及时去除这种类型的政府首长；第四，它较不致引发军事政变；第五，它较可能使担任公职或党职者有较长任期，增长他们作为精英的历练并培养他们对政治社会的忠诚。最后，最高行政首脑如果未能得到议会多数的支持，可以通过“宪法手段”一一解散议会，重新大选一一来解决争端；而不必像总统制下那样，出现“合法性二元化”局面：总统与国会的矛盾死结无法通过民主程序解决。

但是议会制不足之处也十分突出。最主要的问题是由于党派势力变化，内阁更迭势必频繁，政局亦将随之动荡不安。以法国为例，1879年至1940年的五十一年里，法国有一百届政府。其中，1924年至1940年十六年间有三十六届政府，而1939年至1940年一年间有三届政府。二战后的第四共和国政局更加动荡。1946年至1958年的十二年间，法国共经历了二十五届政府，平均寿命不到半年。

与法国相似的是，中国在民初两年，内阁更换四届，其中在参议院掣肘下的陆征祥（1871—1949）内阁寿命仅有三个月。如学者所论：“议会制在主要的行政权层面会产生一个陷于停滞和僵局的行政力量，而就决策工具来说，要比美国的总统制弱得多。”

此外，议会制的绩效与政党政治的发达有密切关系。议会制只有在执政党在议会中占了多数或接近多数的情况下才能成功地解决行政机构的活力问题。而若实行多党制但没有一个政党成为多数，则可能导致出现虚弱的政府，如今天的以色列和意大利或第四共和国时期（1946—1958）的法国。英国虽然也是议会制，但有学者指出，英国的两党制不同于法、意等国多党制的地方在于：“在这一制度中，诸党中的一党通常在议会赢得多数议席，并不以联合的形式执政。这种状况在议会制下是不能保证的。”

显然，民国早期脆弱的政党政治，是无法满足议会制在政党制度方面要求的。相比较而言，总统制的优点是运作起来比较切实可行，对于政党状况、选民经验等实施条件没有太高的要求，能够提供一个稳定而强有力的政府。

不过，关于总统制与议会制对政治稳定影响的比较，迄今仍无定论。美国政治学者马修·舒加特（Matthew S. Shugart）与约翰·卡瑞（John M. Carey）认为，如果把二战前的历史算进统计样本，总统与内阁制造成民主崩溃的数目相差不多。林茨对总统制的不满是来自于该制在拉丁美洲的失败经验，而本世纪在非洲、亚洲和南欧，垮台的民主政府大都属于议会制。其实两种制度本身各有长短，并无优劣之分。

中国民国初年民主转型失败经验表明，选择何种宪政制度，有两条原则非常重要。一是不能违背基本的宪政原理，特别是权力制衡原则；二是宪政制度内容，特别是政体制度必须体现多元政治利益格局的特点。所以选择议会制，而不能是“超议会制”；选择总统制，也不能是“超总统制”，更不能是“开明专制”、“训政”等威权或极权政治模式。

综上所述，考虑到中国的行政集权传统以及北洋派总统的权力与国会各政党立法权力的不同利益诉求，1913年合适的宪政制度选择可以是类似于当代法国的“半总统制”。这种政体制度兼有总统制与议会制的长处。一方面总统有相当大的政治实权，政府总理对总统负责。可以满足袁世凯这样的政治强人对实权总统地位的权力需求。另一方面行政与立法关系容易协调，当政府与议会发生冲突时，总统在同总理及议会两院议长磋商后，可以宣布解散议会，重新举行选举，在宪政制度框架内解决总统与议会的政治冲突。

在当代法国，1959年以来的法兰西第五共和国实施“半总统制”，这“不但造就了一个强总统，而且产生了一个相对稳定与有效的内阁”。二十世纪七十年代以来的第三波民主化经验也证实：“对民主转型国家而言，半总统制比纯粹的内阁制或总统制更有吸引力。”