曲阳事件背后的环保困境：散煤价低污染大，清洁煤推广遇尴尬

12月的华北平原凛冬已至，一则“河北拘留曲阳散煤用户”的消息引发热议，散煤治理这一大气污染治理领域的焦点话题再度被置放于聚光灯下。

散煤是未经入洗和深度洁净加工而直接用于分散式燃烧的煤，是区别于发电和其他行业集中燃煤以外的散烧煤，主要包括小锅炉、小窑炉燃煤，以及居民生活和服务业分散使用的燃煤，具有点多面广、直燃直排的特点。

由于散煤大多为灰分、硫分高的劣质煤，燃烧后没有采取除尘、脱硫、脱硝等环保措施，其排放的污染物是发电燃煤排放的5至10倍。

在“大气十条”五年任务的落实和未来三年“蓝天保卫战”的执行中，散煤都是环保治理的一大重点，或者过渡性地用清洁煤替代，或者一步到位煤改气、煤改电。

国家发改委、能源局、财政部等多部委于2017年12月5日联合印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》提出，到 2019年，北方地区清洁取暖率达到 50%，替代散烧煤7400万吨；到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%，替代散烧煤(含低效小锅炉用煤)1.5 亿吨。

12月11日，曾前往曲阳实地考察过的环保专家彭应登对澎湃新闻（www.thepaper.cn）说，曲阳本为煤炭集散地，清洁煤成本相对其他地方较低，且近年河北省、市两级政府在炉具改造等方面投入巨大，曲阳居民烧散煤的根本原因是劣质煤便宜且获取容易，地方政府治理污染的决心可以理解，但方式方法不当。

事实上，堵住廉价劣质煤的供应近年来被多次提及，而清洁煤的供应也备受关注。

2018年8月31日，中国煤控研究项目发布的《中国散煤综合治理调研报告2018》指出，洁净型煤和节能环保炉具都是为季节性需求产品，大多型煤加工企业以销定产，使得产能不能满足销量，加之企业设备投入低等原因，导致部分洁净煤产品往往存在不易点燃、不耐烧等问题。

按照曲阳政府办后来的说法，上述“拘留散煤用户”事件或为乌龙，但其折射出的是一个宽领域、深层次的难题。如何解决这一难题，关涉蓝天保卫战是否能够顺利、如期打赢。

民用煤炭占比不足10%，但贡献了50%的大气污染

散煤燃烧一直被视为造成中国北方大气污染的重要原因。

“尽管民用煤炭占比不足10%，但其对大气污染的贡献率高达50%左右。”国务院参事室特约研究员、国家能源局原副局长吴吟曾在中国循环经济协会主办的2016年散煤清洁高效利用和治理大会上对澎湃新闻表示，1吨散煤燃烧排放的污染物量是火电燃煤排放的5至10倍，我国民用散煤污染物排放超过燃煤电站污染物排放总和。

澎湃新闻梳理众多公开报道和专家观点发现，散煤排放的污染物量是火电燃煤排放的5至10倍一直为业界共识。

而散煤消耗的数量也较为庞大，并被环保部门和专业人士视为京津冀大气污染的重要来源。

据原环保部于2016年披露的数据，彼时中国每年散煤消耗量在6亿至7亿吨，占全国煤炭消耗量的20%，仅次于电力行业；排放二氧化硫接近1000万吨，排放氮氧化物320多万吨。其中京津冀区域每年燃煤散烧量超过3600万吨，占京津冀煤炭用量的1/10，但对污染物排放量的贡献却达一半左右。

一位河北环保系统人士对澎湃新闻说，相较于工业污染，农村散煤治理更为复杂和困难，散煤燃烧大多为没有任何处理手段的污染直排，污染分散且隐蔽，“工业污染还可以上处理设备，散煤污染很难处理。”

而事实上，正是基于上述背景，散煤治理成为中国大气污染治理路线图中的重点。

2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》，即“大气十条”，其中在推进煤炭清洁利用上，提出提高煤炭洗选比例，禁止进口高灰份、高硫份的劣质煤炭，研究出台煤炭质量管理办法。

其次是扩大城市高污染燃料禁燃区范围，逐步由城市建成区扩展到近郊。结合城中村、城乡结合部等改造，通过政策补偿和实施峰谷电价、季节性电价、阶梯电价等措施，逐步推行以天然气或电替代煤炭。

第三是鼓励北方农村地区建设洁净煤配送中心，推广使用洁净煤和型煤。

此外，加快清洁能源替代利用、新增天然气应优先保障居民生活或用于替代燃煤，控制煤炭消费总量，新建建筑要严格执行强制性节能标准等相关措施也有清晰规划。

从推广清洁煤到推进天然气、电力等清洁能源替代使用，2013年颁布的大气治理纲领性文件“大气十条”为散煤治理勾画了路线图。

价格低廉的散煤对北方农村居民确有较大吸引力

河北是中国大气污染治理的主战场之一，作为京津冀大气治理和散煤治理的重点省份，河北在2013年11月率先成为全国实施清洁型煤战略的省份。

据河北日报报道，2014年冬季河北省各地开展了民用洁净型煤替代工程试点。石家庄市则提前一年，2013年冬就在3.4万农户中推广洁净型煤，并置换清洁燃烧炉具。2014年石家庄市进一步加大对洁净型煤和清洁燃烧炉具推广力度，在辖区农村推广使用38万吨洁净型煤。

但河北的实践遇到了困难，《河北青年报》2015年的一则报道将清洁型煤的推广比喻为“尴尬的任务”，并直陈清洁煤推广存在不耐烧、原有炉具不配套、政府补贴后价格仍较高、劣质散煤端口难堵等四大问题。

环保专家彭应登此前曾前往河北曲阳实地考察。他对澎湃新闻说，上述四项原因与“河北曲阳散煤用户被拘留”一事并不能划等号，曲阳地处河北、山西交界处，本身为煤炭集散地，居民烧散煤的根本原因是劣质煤便宜且获取容易。

“此事件的根本原因还是极少数人贪图便宜，而且劣质煤很可能不用买，哪里弄一点边角料就行。”彭应登说，原有炉具不配套情况已得到很大改观，清洁煤不耐烧则是伪命题。

彭应登告诉澎湃新闻，近年来河北地方政府不论省、市，特别是北京周边的廊坊、保定地区在炉具改造上投入巨大，比如廊坊曾投入一个多亿更换清洁煤燃烧炉具，曲阳也不例外。

“曲阳事件，从炉具不配套、清洁煤不耐烧从现在情况看都不是原因，主要是劣质煤便宜、获取容易，此前政府没有严管时都是这么烧的，存在惯性。”彭应登表示，曲阳地方政府治理环境的决心可以理解，但方式方法有问题，不应拘留散煤用户。

价格低廉的散煤在经济上对北方农村居民确有较大吸引力，澎湃新闻记者于2017年11月探访河北永年河北铺村时，这个村庄彼时已完成“煤改气”改造，但仍有村民因担心清洁能源价格较高而在悄悄烧散煤取暖，有村民对澎湃新闻说，散煤的价格比清洁煤每吨便宜上百元左右。

部分洁净煤存在不易点燃、不耐烧等问题

清洁煤的供应问题也一直被谈及。

中国煤炭科工集团披露的数据显示，以河北为例，2015年全省已建成105个型煤生产配送中心，计划推广洁净型煤700万吨，但是实际推广民用型煤仅206.56万吨。

中国煤炭科工集团研究员麦方代在接受媒体采访时曾表示，洁净型煤的推广工作从供应角度遇到的困难主要是供应能力不足。

“型煤企业产品竞争力严重依赖政府补贴，但是地方财政压力比较大。”麦方代说，由于大多数型煤生产企业迫于现金流的压力，仅在取暖季到来前数月生产数万吨清洁型煤，在民用型煤采购季，产品供应能力严重不足，且型煤生产技术存在一定不足，规模小、产品质量良莠不齐，部分型煤企业难以完成计划指标任务。

除了供应，清洁型煤的推广也同样存在阻力。麦方代介绍，洁净型煤产品价格比烟煤高300元至500元，在烟煤取缔不力时，难以通过市场竞争立足。

此外，市场上通用炉具与无烟型煤适应性较差，农户对洁净型煤认知程度不足，也影响了推广效果。

上述清洁煤推广中面临的问题随后一度成为业界关注的热点。

2018年8月31日，中国煤控研究项目发布的《中国散煤综合治理调研报告2018》亦指出，2017 年散煤治理速度快、成效大，农村清洁取暖破题，但经济性难点尚未解决、清洁能源的冬季供应短缺问题突出。

上述报告指出，洁净型煤和节能环保炉具都是为季节性需求产品，迫于资金周转压力，价格和补贴的不确定性，大多型煤加工企业以销定产，使得销售旺季产能不能满足销量。

此外，上述报告还指出，当前大多数型煤生产线设备投资低，生产工艺落后，产品质量和稳定性较差，导致部分洁净煤产品往往存在不易点燃、不耐烧等问题，而洁净型煤还需配套环保炉具，额外成本也是制约因素之一。

上述报告建议建议以区域中心城市为单位建设统一的型煤原料和产品储运中心，与统购统销平台配套，为区域内企业统一提供原料和产品，并进一步加强技术研发。

事实上，上述情况和对策在此前的环保规划中已被提及。

2016年10月，原环保部发布了《民用煤燃烧污染综合治理技术指南（试行）》，这一《指南》旨在为各地开展民用煤燃烧污染治理，以及冬季污染防治提供总体思路、技术手段和政策建议，加强民用煤燃烧污染治理有了“路线图”。

这份《指南》提出各地区在因地制宜的情况下，选择电采暖、燃气采暖、太阳能采暖、沼气采暖、生物质成型燃料采暖以及组合采暖方式替代原有燃煤取暖方式。

这份《指南》还提出对劣质民用散煤实施优质煤替换，保证低挥发分、低灰、低硫的优质煤炭和洁净型煤的供应，积极推进洁净煤加工技术的发展，建立并完善民用煤供应体系；推广符合国家或地方标准的节能环保型燃煤采暖炉具，规范炉具的安装和使用；鼓励在城乡接合部、城中村和居住较为集中的村镇发展集中供热，大力推动农村建筑节能改造及节能新民居建设。

“优质煤替换是当前经济社会环境下的过渡性措施，长远来看，需要逐步用电能、天然气和太阳能等清洁能源替代民用煤。”《指南》发布之时，原环保部科技司有关负责人曾对此评述称。

此后的数年间，以“煤改气”、“煤改电”为代表的清洁能源改造工程在中国北方地区大刀阔斧的开展，被视为治理散煤的根本性举措。

散煤治理除了“疏”还应从供应源头“堵”

事实上，这份具有纲领性意义的《指南》发布后，直接而来的是京津冀地区禁煤区的划定。

河北省一位环保系统人士曾对澎湃新闻分析称，散煤治理除了“疏”即保障清洁型煤供应外，还应“堵”即从源头控制散煤的供应。

2016年9月，2016至2017年度《京津冀大气污染防治强化措施》发布，河北省在与京津接壤区域的保定、廊坊18个县市区划定禁煤区，到2017年10月底前完成除电煤、集中供热和原料用煤外燃煤“清零”。

河北省提出，禁煤区实施“煤改电”和“煤改气”将能享受到一系列补贴支持政策。

其中主要措施为农村“电代煤”可领设备购置费的85%作为补贴，采暖期居民用电0.2元/千瓦时；农村“气代煤”可领设备购置费的70%作为补贴，以及1元/立方米的采暖期用气补贴，每户每年最高补贴气量1200立方米等。

但禁煤区的实验遇到了一些困难。

据《经济参考报》2016年10月24日的报道，禁煤区在设立一个月左右，便需直面清洁能源改造成本高、散煤销售点多面广阻断难等问题。

上述《经济参考报》报道还称，据河北省发改委测算，“禁煤区”内共有19.4万农户改电、86万农户改气，预计总投资283亿元，其中需省和市县政府投资75亿元。而每年运行费补贴达14.2亿元。

禁煤区的情况是北方地区淘汰散煤、清洁能源改造面临问题的缩影。

2017年，“大气十条”五年收官之际、“煤改气”提速的背景下，北方地区曾一度出现比往年更为严峻的“气荒”。

而自2017年年底那场波及华北地区的“气荒”之后，一年来“以气定改”和“循序渐进”成为推进“煤改气”工程自上而下的行动指南，补齐基础设施短板和寻找确定更多气源亦成为相关部门聚力解决的问题。

国家发改委、能源局、财政部等多部委于2017年12月5日联合印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》，全面分析了中国北方地区清洁取暖的现状、问题及解决方案。

上述《规划》中指出，我国北方地区取暖使用能源以燃煤为主，燃煤取暖面积约占总取暖面积的83%，取暖用煤年消耗约4亿吨标煤，其中散烧煤(含低效小锅炉用煤)约2亿吨标煤，主要分布在农村地区。

《规划》提出，到 2019年，北方地区清洁取暖率达到 50%，替代散烧煤7400万吨。到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%，替代散烧煤(含低效小锅炉用煤)1.5 亿吨。

今年7月3日，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》就北方地区清洁取暖问题，《三年行动计划》提出，2020年采暖季前，京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区要基本完成生活和冬季取暖散煤替代，力争2020年天然气占能源消费总量比重达到10%。

但多位专家此前也对澎湃新闻表示，从长远看，仅依靠“煤改气”和“煤改电”并不能完全解决北方地区清洁取暖问题，还应因地制宜发展生物质能、地热能、太阳能等多种清洁能源，而这也与多部委联合印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》的观点相契合。

“关键还是气源问题，市场问题和供应量问题，（今年）‘煤改气’相比以往要慎重得多，更多倾向于煤改电。”一位河北环保系统人士对澎湃新闻说，2018年河北的“双代煤”改造计划以稳妥为主，并提高了“煤改电”的比例。

“煤改气”和“煤改电”工程稳步推进之后，未来的清洁取暖工作仍将面临更多挑战，而伴随这一过程，中国北方的散煤将逐步走入历史。