产业链链长制宜优化政府与企业间的权责配置

在经济逆全球化现象凸显，各国产业链竞争日益激烈的大背景下，为进一步提升产业链韧性和安全水平，中国出现了以地方政府和中央企业为主体的产业链链长制，作为指导产业和区域发展的一项政策实践。我们在重点针对地方政府产业链链长政策进行梳理的基础上，发现当前产业链链长政策在推行过程中，主要存在链长制行政色彩浓厚、各地重点推进的产业链趋同现象严重、政府与企业在“链长+链主”体系下职权不清和工作能力与推进模式需进一步提升等问题。为此，提出要厘清政府市场边界、发挥综合集成优势、引导区域错位发展和提升链长工作效能的对策建议。 

产业链链长制的实践 

（一）地方政府产业链链长制的实践

1. 部分省（区、市）产业链链长制的实践

根据各省（区、市）公开信息显示，目前全国有30个省（区、市），或以全省（区、市）推行的方式，或以部分地区试点推进的方式，开始了链长制政策的实施，基本实现了全国空间范围内的覆盖。表1给出了部分省（区、市）产业链链长政策文件名称及具体内容。

表1  部分省（区、市）产业链链长政策文件名称及具体内容

资料来源：各省（区、市）官方网站及相关媒体报道。

2. 产业链链长制的特色实践

当前，中国各省（区、市）产业链链长政策的基础形式，以省为例，大多为省长任总链长，分管副省长联系具体产业链，以相关省直部门为责任单位构建产业链专班，联系专家、行业协会等。在此基础上，各省份各显神通，根据当地发展实际配套了一系列的特色政策。 

（1）浙江省：先行示范，以开发区为基础做强产业链。浙江省作为全国率先推行链长制的省份之一，将产业链政策推行的重点放在了各开发区，以开发区为推进单元，构建了“一个产业链发展规划、一套产业链发展支持政策、一个产业链发展空间平台、一批产业链龙头企业培育、一个产业链共性技术支撑平台、一支产业链专业招商队伍、一名产业链发展指导专员、一个产业链发展分工责任机制、一个产业链年度工作计划”的“九个一”机制，从而实现产业链的巩固、增强、创新和提升。

（2）湖北省：金融赋能，重点产业链配 “金融链长”。针对产业链发展过程中资金短缺的问题，湖北省通过《湖北省重点产业链金融链长制工作方案》，以产业链所在地人民银行分支机构为牵头部门与重点产业链的融资需求进行高效对接，金融链长与重点产业链，链链对接、一链一策，有效满足了重点产业链的金融需求。

（3）山东省：有的放矢，明确目标推进产业布局。在推进产业链链长制的同时，山东省配套建立链主企业牵头主导、产业链联盟合作、产学研协同推进、要素保障服务等四大机制，同时精准绘制覆盖产业链上下游关键环节的“一张图谱”，深入梳理领航龙头企业、重点配套企业、主要特色优势、急需突破短板等 “N张清单”，明确了产业政策固根基、扬优势、补短板、强弱项的主攻方向。

（4）广东省：以点带面，战略产业集群联动推进。广东省通过链长进行产业要素资源的统筹配置，利用链主企业发挥头雁的引领作用，整合产业链的上下游资源，将点状的产业发展为联动的链式，最终形成网状的产业集群。链长制的重点工作任务也主要面向战略性产业集群，包括协调解决集群重点企业、重点项目和重大平台等困难和问题，加强相关部门和行业机构等在推动战略性产业集群建设方面的协作配合，推动国有企业全面深度参与战略性产业集群建设。 

3. 各省（区、市）产业链链长制所涉产业链类型

从省级层面看，各省（区、市）发布的被纳入链长制的产业都是其重点发展的产业。根据目前已明确的省级重点发展的产业链来看，主要以重点扶持本省份特色性产业和主导性产业为主。如黑龙江省纳入了玉米加工产业链，浙江省纳入了数字安防产业链，湖南省纳入了先进轨道交通产业链等。此外，通过对各省（区、市）链长制政策涉及的产业链汇总分析来看，智能装备、新材料、汽车、电子信息、生物医药等出现频次较高，该类产业不仅是各省份工业经济的重要支撑，也是中国未来发展的决定性力量。部分省（区、市）链长制所涉重点产业链如表2所示。

表2  部分省（区、市）链长制所涉重点产业链

资料来源：各省（区、市）官方网站及相关媒体报道。

（二）中央企业产业链链长制的实践 

自“培育国有企业成为现代产业链链长”被提出以来，国务院国资委着力推进中央企业现代产业链链长建设工作，分两批建设了16家中央企业产业链链长。根据国务院国资委公布的2022年中央企业经济运行情况，16家链长企业完成强链补链投资近1万亿元，在统筹产业链发展、补齐短板弱项、锻造长板优势、强化供需协同、带动上下游绿色低碳转型、打造互利共赢产业生态方面已取得较为明显的成效。

此外，更多中央企业也分别提出要高效打造原创技术“策源地”和现代产业链链长，在各自领域聚焦主责主业，从而更好地支撑与服务党和国家工作大局，为增强中国产业链韧性和安全水平、稳定性和竞争力贡献力量。

因中央企业产业链链长制相对独立性较强且专注特定领域，本文不再对中央企业链长制作进一步的政策分析。 

当前产业链链长制实施中存在的问题 

（一）定位不准确：链长行政色彩浓厚

链长制在整个产业链政策体系之中主要起到服务与协调引导的作用，这也是服务型政府建设的客观要求和重要体现。但部分地区的产业链链长过于强调调控职能，导致整个产业链管理体系行政色彩过于浓厚，不仅未能发挥链长制的作用，相反却成为了产业链升级的阻碍。此外，链长制虽然从制度上解决了产业链管理过程中“政出多头”“踢皮球”等问题，但也在一定程度上导致了权力的相对集中，致使部分产业链管理体系出现浓厚的个人色彩，不利于产业链政策持续、稳定地推进。 

（二）边界不清楚：产业趋同现象突出

根据各省（区、市）公布的链长制信息，新材料、生物医药、装备制造、新能源等高精尖产业扎堆现象明显，谋求重点推进的产业存在结构趋同。尤其在市县一级，部分地区仅将目光放在了本区域之内，未能从更大的区域范围乃至全国整体产业布局的视角上进行谋划，未能体现区域的比较优势和差异化优势。此外，地方政府出于提升本地区产业链水平的目的，存在本地化倾向，一定程度上导致了地方保护主义的滋生，出现邻近区域因产业重叠导致政策对抗的现象，有悖于建设全国统一大市场的根本要求。 

（三）职能不明晰：政企职责权属不清

目前，中国大多数地区的产业链发展采用“链长+链主”的模式，但在实际推动过程中，部分地区未能明晰政府与市场边界，模糊了链长和链主企业在产业链运转过程中的定位和职能，存在通过行政命令等方式为产业链上下游进行市场资源的调配，作为链长代替链主企业参与市场活动的现象。政府从“赛事服务人员”变成了“参赛人员”，导致链长与链主功能错位，背离了服务型政府的基本定位，违背了市场发展的规律。 

（四）能力需提升：推进模式有待优化

在指定产业发展目标和推进产业政策实施等方面，部分地区链长制的推行与产业链发展的要求仍有较大差距。部分地区对于短期的经济效益较为看重，缺乏科学、合理、持久有效的政策规划，导致产业链核心要素发展后劲不足。在全产业链构建和推进的过程中对于重点、核心的企业或地方国企更为倾斜，对于配套环节、低附加值的民营企业不够关注。此外，由于缺乏可供借鉴的成熟经验和合理的监管与考核机制，导致各地的产业链链长政策参差不齐，效果也难达预期，存在“一拥而上”“一哄而散”的不良倾向。 

对策建议

（一）厘清政府市场边界，明晰链长链主职能定位

高质量利用“链长+链主”制度来发挥有效市场和有为政府的作用，首先要通过制度和规章明确二者的职能与定位，在充分尊重市场规律的基础上发挥链长制的作用，不缺位、不越位、有作为。各地政府应充分利用“链长+链主”制度建设的契机，推进“放管服”纵深推进，发挥市场在资源配置上的决定性作用。强化链长与链主企业、其他企业的沟通和联系，实现链长与链主的有效互动，构建全产业链良好的发展生态。 

（二）发挥综合集成优势，实现央企地方政策耦合

在链长制背景下，中央企业与地方的合作要更加注重和突出围绕产业链进行专业化整合。围绕重大产业布局，开展强强合作，进行优势互补，优化资源配置，重点解决产业链韧性和安全水平提升过程中存在的核心问题。推动中央企业与相关企业、中央企业与地方政府形成良好生态，合理规划布局，协调统一推进，充分发挥双方综合集成的优势，高效推进权力分配、任务分解等形成共享收益、有序竞争的合理局面，实现全产业链有效协同。 

（三）引导区域错位发展，构建跨区域协同互补体系

在中央企业下场布局、“全国一盘棋”的大背景之下，各级政府的链长在推进产业链发展的过程中不能仅关注本区域、本产业链内部的情况，同时要以系统性思维和全局视野为基础，立足当地发展的实际优势和历史基础，结合和服务于国家整体规划，将本区域的产业政策融入到更大范围的发展战略之中。强化区域间的产业协作与合作，建立区域间链长交流沟通机制，定期协商，实现不同区域之间同一产业链的互联互通和相关产业链的对接匹配，发挥政策合力，构建有梯度、有纵深的产业集群，为区域深度协同发展打下坚实基础。

（四）加强组织能力建设，提升链长专业工作效能

持续提升产业链链长机制的主体责任和运行模式，遴选专业素质过硬、综合能力突出的人员开展日常工作。针对产业链专业领域建立专家团队，进一步完善面向高校、企业、研究院所的决策咨询机制，集思广益、充分论证，形成详细、科学的链长制工作方案。在产业链内部，要进一步集聚内外资源，综合科学运用规划、财税政策、行政手段等优化产业链要素供给与配套保障，加强链长制工作人员专业知识和系统视野培训，不断夯实产业链、供应链韧性和安全的基础。 

（作者郭朝先系中国社会科学院工业经济研究所产业组织研究室主任、研究员，左立国系浙江财经大学—中国社会科学院大学浙江研究院硕士研究生。本文首发于《新型工业化理论与实践》2024年02期，澎湃新闻经作者授权刊发，刊发时有编辑和删节。）