王文勇：不可移动文物保护公益诉讼实践现状与问题

【中国绿发会讯】为了弘扬中华历史文化、促进生态文明建设、探讨以公益诉讼和环境公益诉讼的方式推动文化遗产保护，4月18日下午，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称中国绿发会）法律部联合其他单位成功举办了文化遗产保护公益诉讼讨论会。

中国绿发会总法律顾问王文勇以“不可移动文物保护公益诉讼实践现状与问题”为主题做了分享。他简单汇报了所经办的一系列文化遗产保护案件的成果，而后梳理了相关法律、行政法规、地方法规、规章和规范性文件，为保护工作提供了法制支撑。他指出，目前文化遗产保护在实践中存在概念模糊不清，信息公开不透明问题，举证责任倒置、法官依职权调取“审理案件所需要的证据”、适用推定的情形这些公益诉讼特有的规则没有得到很好的适用。这些问题影响了文化遗产保护的效率。

以下是王文勇律师的发言实录：

文化遗产、不可移动文物通过公益诉讼的方式实施保护，这个工作得到法院和检察院的认同和支持，特别是后来检察院作为国家队加入到对文物保护公益诉讼中来，这是对我们工作的肯定，同时检察公益诉讼也立即彰显了国家队的强大力量和巨大作用作用。对社会组织公益诉讼的实际支持作用巨大。

我主要从三个方面来向大家汇报，一是实践成果汇报，二是法律依据探析，三是探讨实践中遇到的问题，请大家批评指正。

我给大家简单介绍一下至今为止我们做过的七个案例。第一个案例是河南郑州千年古村马固村保护案件。我们在2015年就提起诉讼了，这是到目前为止，根据查到的资料表明是我国第一起不可移动文物保护公益诉讼案件，也是第一个以环境民事公益诉讼的形式保护不可移动文物的案件，具有开创性。这个案件我们之前研讨了很多次，当时也是拜访了相关专家，研讨了以环境民事公益诉讼的形式，能不能覆盖对不可移动文物的保护。特别令人鼓舞的是，当时与最高人民法院的领导们一起交流的时候，当我们把所有的法律依据以及为这个案件准备的工作给他们看，引起了他们的重视，得到了最高审判机关的认可。在没有任何先例可循的情况下，以环境公益诉讼的形式保护文化遗产，能够得到法院认可，令人鼓舞。这个案件在起诉时，古村整体已被破坏，只剩了两处单体不可移动文物。这个诉讼的结果是调解结案，两处单体不可移动文物得以保护，没有被拆除。

第二个案件是江苏淮安周恩来童年读书处周边的文物保护案。此案在2016年提起诉讼，起诉时案涉地点的七处不可移动文物也是基本被拆除掉了，只剩了两处单体不可移动文物。案件结果也不错，在淮安中级法院的支持下，这两处建筑不仅没有拆除，另外政府还拿出一些资金对这两处文物进行了维护和修复。

第三个案件是河南郑州翰林墓保护案件，这个起诉时间是2018年。我认为这个案件的判决，是一个错误的判决。因为提起这个案件的时候本来保护的标的物就是这个翰林墓，但是在判决书里面，合议庭认为我们提供的那个被破坏的文物现场，也就是要保护的地方，不是翰林墓。实际上在这种情况之下，如果法院不想继续查明案件事实（按照公益诉讼特殊规则，法院是应该查清楚的），也不应该驳回我们的诉讼请求，而应该直接驳回起诉。很遗憾，到目前为止这个案件的错误没有得到纠正。

第四个案件是辽宁大连东关街历史街区保护案件，是2016年由中国绿发会提出的，后来2020年有另一个社会组织，也就是咱们的协办单位之一，又作为原告提起诉讼。大连东关街既是作为一个整体被公布为不可移动文物，又被辽宁省政府确认为是历史文化街区，具有不可移动文物和历史文化街区的双重身份。这个案件是一个破坏现场非常恶劣的情况，而且现在仍然在继续破坏之中，很可惜，我们进行的公益诉讼没有阻止住破坏行为，诉讼结果也不容乐观。后面会有代理律师详细汇报这个案件。

第五个案件是广州恩宁路（永庆坊）历史文化街区保护案。大家如果要介绍广州的古迹的话，可能一般都会提到这里，实际上这个地方俗名叫永庆坊，也是清朝末期刚刚对外开放的时候的老广州城的城外建立的一个专供外国人做生意的地方“十三行”，是中国近代非常有名的历史文化街区。习近平总书记曾经考察过这个地方，他在考察这里时又重提了他在考察北京古建筑的时候曾经说过的名言：“为城市留下记忆，让人们记住乡愁”。这个案件目前还在广州中院立案庭，立案进程目前遇到了很大阻力。

第六个案件是广东梅州兴宁客家“围龙屋”保护案。这个案件虽然从形式上来说法院没有审理终结，但它的社会效果特别好，因为我们的保护目的已经达到了。这个地方现在保护的特别好，而且是永远也不会拆除掉了。

第七个案件是河北秦皇岛长城保护案，是正在进行的案件。某电力公司将输电线路塔建在了长城烽火台基座上，这种违法行为持续了37年没有得到纠正，现在我们对这个案件的信心比较大。因为法官比较认真负责，当地政府也特别支持，所以有望取得一个好的结果，为建设好长城国家文化公园贡献我们的力量。

下面我简单列一下作为社会组织提起文化遗产公益诉讼的法律依据，是主要的依据，但并不是全部。

为什么社会组织能够通过环境公益诉讼保护文化遗产？首先是有现行法律依据。

《环境保护法》第二条，这是对环境的法律定义，其中明确环境要素包括“人文遗迹”。

《环境保护法》第五十八条，这是公益诉讼条款，对“污染环境、破坏生态”的行为可以提起公益诉讼，在常识性的认识中，破坏不可移动的文化遗迹，就能够把它归到破坏生态这一类里。而且文化遗产和文物是生态不可分割的组成部分。

《文物保护法》第二章“不可移动文物”里，历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区都规定为不可移动文物。我们正在做的这几个案件，除了长城的案件之外，实际上都涉及到历史文化街区。历史文化街区现在有一个问题，就是在一些不法利益的勾结之下，正在有意的掏空我们的历史文化街区。好像只要保护了历史文化街区中的单体文物、历史建筑、风貌建筑，甚至单体不可移动文物建筑之外的那些都可以不用保护，这种做法既不符合我国现行法律规定，是违法行为。不可移动文物的概念在我们实践中的划分确实有一些混乱，当然有些混乱是违法者故意而为，法律规定还是非常明确的。

《城乡规划法》整部法律都是依据，该法规定无论城市还是乡村，规划设计都要得到审批，具体如何审批、实施、监督，都有详细的规定，所以这是提起公益诉讼过程中用的最多的一个法律。

其次是行政法规，和具有行政法规性质的规范性文件。

一个是2012年国发（2012）63号《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》；第二个是2013年国发（2013）25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，是在改造工作的过程中对文化遗产的保护；第三个是2021年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》。

第三是部委规章和规章性文件。

2003年建设部规章《城市紫线管理办法》，这是专门关于历史文化街区保护的一部规章，非常仔细，但是很可惜这个规章现在在实践中被有意忽略适用。

2017年规章性文件，建规（2017）212号《住房城乡建设部关于加强历史建筑保护与利用工作的通知》，是住建部直接发的一个通知，现在我们在提起历史文化街区保护的时候，用的也特别多，感觉到这部规章制定的非常详细，而且严谨。

2017年规章性文件，建办规函（2017）270号《住房城乡建设部办公厅关于进一步加强历史文化街区划定和历史建筑确定工作的通知》。

2021年直接提出“防止大拆大建”的住房城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，2024年连续两个规章性文件，再次重申避免大拆大建，但是实践中大家如果要聚焦到某一个地方的话，会发现大拆大建的现象并没有得到很好的制止。

第四，地方法规、省市规章及地方政府规范性文件，也会经常被我们所引用。比如广东梅州客家传统住屋“围龙屋”保护案，我们就引用了地方法规“梅州市围龙屋保护条例”。

最后一个是实践中的问题。

我这里主要列了三类。

第一个是关于概念的问题，像当年我们发起环境公益诉讼引用《环保法》第二条对环境的概念的定义一样，现在在保护文化遗产的过程中，对《文物保护法》里面这几个重要的概念，如不可移动文物、历史文化名城、名镇、名村，还有历史文化街区，到底应该怎么界定，现在在实践中是有些混乱的。这种实践中有意无意的混乱给文化遗产保护带来了很大困难。

第二个是信息公开的问题，这是我在为社会组织服务过程中也碰到同样的问题，我认为应该引起我们的重视。例如大连东关街曾经在2009年被公布为不可移动文物，可是从国家文物局到辽宁省省文物局，再到大连市文物局一直到西岗区文物局，到目前为止都拒绝公开东关街作为整体不可移动文物的档案。

第三是一些规则适用问题。目前在公益诉讼中，在审理过程中，举证责任倒置，还有依职权调取审理案件所需要的证据，以及在证据不充分的情况之下该如何适用推定，在这些有明确法律规定规定的问题上，法院适用都存在很大困难。目前我经历过的一百多个公益诉讼案件中，仅有一个贯彻了上述特殊规则，是在天津第二中级人民法院，在审理大众汽车尾气控制作弊装置污染大气案件的时候，在我们调取证据的能力有限的情况下，合议庭法官主动调取了很多关键证据。那个案件虽然没有完全达到我们的诉求，但是法律效果和社会效果还是比较好的，我认为那个案件的审理为我们中国的环境司法争得了荣誉。

最后，我就把习近平总书记的这句话放在这里——“为城市留下记忆，让人们记住乡愁”，给我们这些保护文化遗产的同道中人作为勉励，也希望国家的文化遗产保护工作能够做的越来越好。

文 | 王文勇

审|Tammy

排版| angel

本文来自“中国绿发会”微信公众号