广东云浮探索涉企联合行政检查地方立法，学者：适时进行评估

行政执法检查制度在广东云浮落地立法。4月27日，清华大学法学院联合广东省云浮市司法局举行《云浮市“综合查一次”联合执法检查实施办法》课题座谈会，并发布研究报告。

行政检查是依法享有行政职权的行政主体，为实现行政管理职能，达成行政目的，对行政利害关系人履行法律文本规定的义务或履行行政活动方式确定的义务情况，所进行的强制检查、了解的行政活动。

前述《办法》明确，“综合查一次”联合执法检查，是指行政执法主体在日常检查中通过整合行政检查事项、优化部门协同与层级联动等方式，在同一时段对同一检查对象依法开展的联合检查。

澎湃新闻注意到，作为一项地方立法的《云浮市“综合查一次”联合执法检查实施办法》已于2024年4月23日起正式施行。云浮市副市长梁东海在座谈会上表示，希望通过这次的立法，完善综合查一次联合执法检查机制，努力把这项工作成果打造成为云浮深入推进法治政府建设、持续优化营商环境的特色。

首部规范涉企联合执法行为规章

近两年，云浮市的营商环境建设在广东省的考核中进步明显，排名持续跃升。梁东海介绍，这一《办法》系全国首部规范涉企联合执法行为的政府规章。

“我国现行法律法规中对行政检查的程序规定并不完备，当前也未有地方出台地方性法规或地方政府规章规范联合执法程序。”课题组调研报告认为，程序规范对于保障相对方的基本权利和法律权益、维护社会公平公正、严格公正文明执法、确保行政执法的合理性与公信力、促进法治建设具有重要意义。

澎湃新闻观察到，从地方层面来看，有关“综合查一次”的规范通常散见于推进跨部门综合监管改革工作方案、行政检查办法、“双随机、一公开”检查机制实施意见以及优化营商环境条例等地方性法规、地方政府规章或者规范性文件。

2018年3月，为破解综合执法领域交叉执法、多头执法、重复执法、随意检查等问题，浙江嘉兴在全国首创“综合查一次”执法模式。此后，这一模式在全国范围内逐渐得到推广与深化。

2021年，国务院发布的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中明确提出，要逐步完善联合执法机制，复制推广“综合查一次”经验，探索推行多个行政机关同一时间、 针对同一执法对象开展联合检查、调查，防止执法扰民。

为着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题，2022年5月，云浮市在全国率先启动“综合查一次”联合执法机制创新探索。同年11月，云浮市人民政府办公室印发《云浮市推进“综合查一次”联合执法机制实施方案》，公布了第一批“综合查一次”联合执法检查企业清单。

云浮市司法局局长黄志辉介绍，第一批清单涵盖了食品生产企业、娱乐服务企业、危险货物道路运输企业、矿山企业等4类检查对象，囊括食品生产监督检查、企业消防安全检查、排放污染物检查等17个检查事项，涉及市场监管局、市消防救援支队、市生态环境局等12个检查部门。

根据回访反馈，“综合查一次”联合执法机制提升了行政执法效率，缩短企业迎检时间，受到企业主体欢迎和支持。调研组报告显示，以危险货物道路运输行业检查为例，每个部门检查一家企业需要45分钟至一小时，采用传统的检查方式，一家企业需数个小时应对多个部门的不同检查。实行“综合查一次”联合执法后，交通运输、公安、应急管理、市场监管等四个部门同时检查，约45分钟即可对一家企业提供38项“诊断报告”和综合“治疗意见”，相当于将检查时间缩短为四分之一，检查次数也减少为四分之一，从而减少行政执法对企业正常营业活动的干扰，实现对营商环境的进一步优化。

在过去，对市场主体的执法事项多、程序繁杂，所涉部门繁多，往往需要耗费大量的人力物力，不仅影响市场主体的正常生产经营，更是加剧了行政机关的压力和负担。课题组报告还认为，“综合查一次”联合执法机制的实施在很大程度上整合了行政执法力量，节约行政执法资源，提高了行政执法效率。

应遵循比例、必要、适当原则

如今，制度已经上升为规章。前述办法立足云浮市地方立法权限，以地方政府规章规范行政检查联合执法的程序，为构建云浮市法治营商环境示范区提供规范保障。

根据《办法》，市、县（市、区）司法行政部门具体负责“综合查一次”联合执法检查工作的指导、协调、监督。参与“综合查一次”联合执法检查的行政执法主体分为牵头单位和联合单位。

“在实际工作中，牵头单位可以提出检查，联合单位也可以提出检查，由牵头单位统一组织。”黄志辉表示，“综合查一次”不仅可以解决各行政部门检查标准不统一的问题，还能极大减少企业受检次数，同时有效提高执法效果。此外，各行政部门之间互相监督，促进更为严格、规范、公正地执法。

黄志辉强调，“综合查一次”应该区分诚信企业和不诚信的企业，对诚信企业少检查甚至不检查，对不诚信企业要加强监督。同时，根据不同的行业领域特征，划定不同的检查频率。鼓励非现场执法，在安全生产、环保等领域实现科技赋能。

为此，《办法》第三条特别明确，开展“综合查一次”联合执法检查应当遵循依法实施、协调联动、公开公正、高效便民、权利保障的原则，防止随意检查、检查扰企、执法扰民。

“检查应当合乎必要的原则，这是‘综合查一次’最大的价值。”中国政法大学法治政府研究院教授杨伟东建议，要以需求、合规、权利保障为导向，以触发式为起点，非必要不检查。同时，以信用、数据为支撑，支持信用好的企业，信用不好的企业要多查。此外，可以不现场检查的，就远程检查。

对此，《办法》第十六条作出了明确：“综合查一次”联合执法检查任务清单涉及的检查事项，可以通过信息共享以及遥感监控、在线监测、卫星定位等非现场检查方式达到检查目的的，原则上不再进行现场检查。

“政府部门在确定检查对象、检查事项、检查范围、检查方式、检查频次时，要遵循比例原则，把握必要、适当和成本效益的‘度’，对可通过非现场检查方式达到检查目的的事项，尽量不要纳入现场检查范围。”北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安建议称，联合执法检查要根据对象的生产经营性质、规模决定参检行政部门及参检人员的规模，跨领域、跨部门和跨层级都不能“一刀切”，对非常规问题和非常规事项选择检查对象，不能完全采用“随机”选取的方式，要根据各方面的信息来源决定检查的对象，“在该规章施行一年以后，应该进行立法后评估，根据评估结果对该规章进行修改完善”。

澎湃新闻还注意到，在权利救济上，前述《办法》第六条明确，行政执法主体应当平等对待检查对象，保障检查对象的合法、正当权益，不得妨碍检查对象正常的生活和生产经营活动。检查对象对“综合查一次”联合执法检查过程中存在违法违纪情况的，有权向有关单位投诉、举报。

“执法检查很容易变成寻租、腐败的工具。”北京大学法学院教授王锡锌提醒，如何规制这种合法伤害的权力？未来如何具体实施值得关注，“检查行为通过赋权式的制约很重要，当遭遇违法检查时能否赋予企业抵抗、制约的手段和权利，要用法律治理违法检查”。

中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川也提醒，行政检查行为长期被认为没有产生权利义务关系，要破除认识上的障碍，行政检查是人民内部的矛盾，检查对象也是我们的服务对象，要以人为本，保护他们的合法权益，“惩教结合、依法救济、监督行政，这是立法建制的目的和原则”。