开鲁县催收“增补承包费”争议背后：国土“三调”新增耕地究竟有多少？如何消化？

这两天，内蒙古自治区通辽市开鲁县村镇干部催收“耕地承包费”的事件冲上了热搜。

现在事件脉络已经越来越清晰，本质上讲实际就是账面意义上的国土“三调”新增耕地如何消化处置的问题，至于此前大家关注的干部作风、收费多少等都是枝节问题。收费多少是一个市场议价的结果，收多少更合理其实没有固定的依据可循，要靠双方充分协商去解决。

今年春节后，笔者曾赴内蒙古某市（下文称×市）对国土“三调”问题进行了专题调查，恰好借此机会发表一些看法。

一、基础认识

从2009年国土“二调”到2019年国土“三调”10年间，我国耕地账面数据发生较大变化，内蒙古、新疆、黑龙江、吉林、辽宁5省区耕地净增加，其余省份耕地均净减少。内蒙古自治区耕地由1.37亿亩增加到1.73亿亩，净增加约3500万亩。按官方公布数据，×市耕地也由1900万亩增加到2300万亩，其中“三调”新增耕地547万亩，“二调”原有耕地减少135万亩，增减相抵后净增加400多万亩。

需要注意的是，上述所谓土地增量，只是两次国土调查之间账面比对结果的直接呈现，并不意味着真正在空间上增加了如此之多的耕地。准确地讲，真正需要消化的，是空间上真实存在、并且可以对权属进行处置的耕地。对相关数据进行分析比对后可以发现，×市真正需要消化、能够处置的耕地数量，远远小于国土“三调”账面上的增加数量。因此，需要深入分析国土调查数量增加的原因和真实空间布局状况，才能确定究竟有多少增量需要“消化”，下一步才是“怎么消化”。

二、数据比对

在×市的调查中发现，关于集体耕地数量竟然存在四组数据。按时间排序，分别是国土“二调”数据、权属调查数据、确权登记数据、国土“三调”数据（考虑到数据可比性因素，国有耕地不纳入讨论）。通过对×市宏观层面和两个具体村庄的比对，发现四组数据各不相同（见表1）。

第一，关于调查登记和确权颁证数据的差异。宏观上看，×市确权登记数据比权属调查数据少460万亩，差额比例约28%；微观上看，两个村庄确权登记数据也不同程度少于权属调查数据，其中A嘎查（编者注：蒙古族的行政村叫嘎查）差额很小，B嘎查差额比例也小于全市平均水平，这意味着×市另有一批镇村差额可能很大。产生这个差异的原因是，“二轮”承包时，存在面积测量不准、“习惯亩”、“大亩分地、小亩入账”等情况。全国很多地方在土地确权时回避了此类问题，直接按“二轮”土地承包合同的面积发证。实际上这些土地都掌握在农户手上，土地承包经营权登记簿中也有相应的记载，因此在承包期内应该将全部权属调查数据视作承包权有归属的土地。

第二，关于国土“三调”与前述三组数据的差异。前面三组数据中，确权登记数据是权属调查数据的“子集”，国土“二调”数据与权属调查数据是两个存在“交集”的独立集合，国土“三调”数据排除掉前面三项数据“并集”之后的“补集”才能视作真正意义上的“新增”耕地，也就是有可能采取一定的消化处置措施的耕地。

第三，真正意义上可消化处置的新增耕地数量。×市表面上净增加了400万亩耕地，但从成因看，拱地头扩地边及调查精度提升带来的增量约为105万亩，饲料地调查为耕地约24万亩，高标准农田及占补平衡项目范围内56万亩，这些耕地都无法采取新的消化处置措施。扣除上述部分后，大约还有215万亩耕地。如果再扣除大约110万亩的国有耕地增量，×市真正意义上能够采取消化处置措施的新增耕地也就是在100万亩左右。

三、影响分析

新增耕地不是个单一事件，也不是个纯粹的技术问题，这一事件会带来一系列延伸影响，新增耕地消化处置必须考虑这些问题的综合效应。

第一，新增耕地会转化为永久基本农田补划标准。根据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，各省（区、市）划定的永久基本农田，一般应当占本行政区域内耕地的80%以上。如果严格按照国土“三调”新增耕地面积进行推算，×市至少要补划300万亩永久基本农田。按照现行标准，永久基本农田陆续都要建成高标准农田，这将给地方财政带来较大压力。当然，基于前述分析，由于真正意义上的新增耕地没有这么多，在开展相关工作时还要对实际情况充分辨识。

第二，新增耕地会催生部分干部农户的调地诉求。很多农户已经听闻了“三调”耕地增加的消息，也知道本村本屯有耕地增加，加之农村土地“二轮”延包节点临近，不少无地少地农户提出了分地的要求。同时，还有一批旗县干部或村干部基于发展集体经济的目的，提出将新增耕地收回统一经营的设想。

比如，这次开鲁县事件中的“新增耕地高效利用试点工作”，实际就是想借此增加地方收入。从前述分析可见，×市真正能够采取消化处置措施的新增耕地有限。而且全部新增耕地涉及54万个图斑，其中小于1亩的图斑占比达到55%，这一部分图斑通常与农户承包地紧密相连，不可能重新分配或收回统一经营。对于较大的新增连片未确权地块，应在农村土地“二轮”延包试点中明确相关消化处置方式。

第三，新增耕地会引发惠农政策补贴的关联调整。×市“三调”集体耕地1852万亩，确权颁证耕地1183万亩，登记未确权面积460万亩，后者约占全市集体耕地的24%。目前政策中，大部分的未确权耕地并未获得惠农政策补贴。未来，新增耕地无论是确权到户还是由集体收回统一经营，都涉及惠农政策补贴的关联调整。如果新增耕地纳入了惠农政策补贴，那么历史遗留的460万亩登记未确权耕地也要一并解决，由此会带来巨大的财政压力。因此，新增耕地消化处置中惠农政策如何配套，是一个比耕地本身更复杂的问题。

四、处置方案

从耕地的实际空间布局看，国土“三调”新增耕地的分布存在三种情况，应采取分类处置。不同情况下消化处置的大原则确定下来之后，具体的操作标准可以通过村民自治解决。

第一类，已登记确权。这种情况下不存在新增耕地消化处置问题。

第二类，已登记未确权。这种情况本质上也不存在新增耕地消化处置问题，但后续有必要结合农村土地“二轮”延包工作对确权证书进行更正。

第三类，未登记未确权。这种情况要综合考虑地块规模、地形地貌采取后续处置措施。

（1）新增耕地处于农户承包地边缘且面积很小，可以直接确权给实际用地农户，在“二轮”延包工作中对确权证书进行更正。

（2）新增耕地独立成块、与农户承包地相连且面积不大的，可以考虑一次性收取一定数额的承包费，确权给实际用地农户。

（3）新增耕地独立成块且面积较大，可以考虑采取按年收费方式进行承包经营。

最后说一句，开鲁县这个事从目前公开的情况看，就是管理者和承包者因价格没有谈拢而引发的冲突。新增耕地的形成是一个历史过程，这些土地怎么收费并无确定的法律规范可循，需要一个周延的方案和长期的协商过程去解决。

一个多月前，我在×市调研时问过一位旗长：“收费承包的事今年能有个结果吗？”他说：“4月份就种地了……”我体会，他的言中之意是春耕开始就不能违背农时，只能再等新的窗口期。我当时只道这是一位高明的领导干部，却没想到4月份旁边的开鲁县真的发生了这样的事情。

（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要从事乡村治理、土地制度与城乡发展问题研究。）