法治课｜开鲁县春耕风波：“交钱才让种地”事件四大焦点解析

近日，“中国三农发布”报道了内蒙古自治区开鲁县建华镇种植户被要求交土地“增补承包费”一事，引发广泛关注。

4月23日，开鲁县发布通报称，村镇干部催收的“增补承包费”，是开鲁县新增耕地高效利用试点工作采取的处置方式之一，即由村集体对新增耕地收取的有偿使用费。关于个别基层干部对待群众态度蛮横、言语粗鲁，开鲁县委已给予该镇党委副书记免职处理。

4月24日，开鲁县政府新闻办再次回应称，当地对较大规模的单独新增耕地地块的处置方式为，依据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。

村集体考虑历史背景和现实情况，同意张某柱与本村集体经济组织成员同样适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准。经过了解，张某林已将其中大部分地块转租给别人经营。

此次纠纷由何而来？如何看待官方通报的“私自开垦耕种”？此事是否符合“情势变更”？村镇干部是否有权现场阻拦耕地？针对以上问题，澎湃新闻进行了梳理，并采访多位法律界人士进行解读。

 纠纷由何而来？

“中国三农发布”此前报道称，开鲁县建华镇种植户在双胜村承包了5000多亩地，现在已经到播种时节，但村、镇有人看着不让种地，今年要求他们每亩地缴纳200元的费用。

报道还显示，村里发出过催款通知。通知称，经村民代表大会决议，现对承包的草地内新增耕地4650亩收取承包费，每亩每年200元，年限3年（2024年至2026年）。“限你在2024年4月10日前到村委会缴纳承包费，逾期不缴纳承包费原合同终止，土地由村委会收回另行发包。”

按镇、村干部的说法，这些种植户只有两个选择，要么交“增补承包费”，要么解除承包合同。

此次纠纷由何而来？

开鲁县4月24日的通报称，涉事地块由非双胜村人员张某柱为兴建奶牛养殖场租赁。据张某柱表示，该地块目前实际交由其兄张某林经营。而张某林也非双胜村人。

2004年3月20日，双胜村委会与张某柱签订了5600亩荒沼草甸子土地租赁合同，约定该地块用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植，土地租赁费用为每亩每年4元。此地块不是二轮延包范围的土地。“国土二调”数据显示，该地块主要是林草地类。“国土三调”数据显示，由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块“国土三调”调查认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。

通报称，开鲁县作为上级确定的新增耕地高效利用试点单位，针对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地开展高效利用试点工作。按照上级有关文件要求，试点工作总的原则是，对“国土三调”新增加且未确权的耕地，原则上不再承包到户，由集体经济组织统一经营管理。对较大规模的单独新增耕地地块，依据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。

在试点工作过程中，双胜村依照政策文件要求，形成村民代表会议决议明确：对有新增耕地的承包户，原则上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每亩每年200元的有偿使用费，所缴费用收归村集体分配使用，土地交由原承包户继续经营。

通报称，按村集体决议，虽多次与张某柱、张某林沟通，但其始终不愿缴纳费用，且于4月12日实施了翻耙行为。在劝阻翻耙行为过程中，发生了视频中出现的“不让种地”的说法，以及个别镇村干部态度急躁、语言粗鲁的失当情况，涉及到的镇村干部已做出处理。

通报称，目前，通过县镇村三级协调化解，双胜村群众已同意采取诉讼方式主张权益，解决矛盾问题，确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生。

如何看待“私自开垦耕种”？

“中国三农发布”报道称，种植户称，承包土地时，大部分土地长满荒草，有许多积水的坑洼之地，还有盐碱地，这20年中，承包者作出大量投入将不适合耕种的土地改造成了耕地。在第三次全国国土调查中，这些土地被确认为新增耕地。

而根据上述通报，2009年完成的“国土二调”数据显示，该地块主要是林草地类。10年后的“国土三调”数据显示，由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。

开鲁官方通报中未提及承包人“私自开垦耕种”行为是否违法，是否将追责。

北京市中闻律师事务所合伙人、中国应用法学研究所行政法博士后杨帆对澎湃新闻表示，是否违法要看承包者有没改变土地规划用途，而不能以土地调查结果为依据。如果是规划的农用地改成了非农用地，毫无疑问是违法的，严重的甚至是刑事犯罪。但林地、草地和耕地都属于农用地，理论上规划是可以调整的。

北京万典律师事务所主任王卫洲则表示，《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。

王卫洲表示，按照以上条款，如果最早地块属于“未开发利用的土地”，承包者是在保护生态、防止水土流失等前提下，进行了开垦耕种，国家应该是鼓励的，不应该算作违法行为。

北京航空航天大学法学院兼职教授、北京市才良律师事务所荣誉主任王才亮认为，原有地块的性质很重要，土地管理法鼓励开垦耕种非耕地也就是鼓励开垦荒地，而草原法对草原特殊保护，未经批准不准开工，如果是私自开垦草原地，那肯定是违法。

中国农业大学土地学院院长李保国在接受媒体采访时表示，“我国耕地面积变化中，第三次全国国土调查是一个重要节点。在此前，有许多农民或企业自己开垦的耕地，并没有被统计在内，某种意义上，是耕地中的‘黑户’，可以称之为‘黑地’。在第三次全国国土调查中，这些‘黑地’全部被调查出来，成为了新增耕地的一部分。”

“一般来说，新增耕地会被划归村集体，作为村集体的产业，也是为发展乡村的集体经济。在这种情况下，村集体可能会把这些新增耕地，有偿承包给愿意耕种者使用，获得集体收入。”李保国说，“至于原本已经有承包合同的该如何处理，可能每个地方各有不同。”

是否符合“情势变更”，如何确定“增补费”？

根据通报，开鲁县对较大规模的单独新增耕地地块的处置方式是，依据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。

“情势变更”来源于民法中合同法的概念，是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

王卫洲认为，开鲁县土地承包纠纷，当地主张“情势变更”，并不能成立。首先国土调查必然导致大量的土地用途调整更新，如果都来主张情势变更，势必影响所有的土地承包、租赁、流转等合同的履行，显然不符合法律精神；其次，承包户在村里复垦土地，村委会对自己眼皮底下的事不可能不知情，显然不属于不可预料，所以情势变更明显不能适用。

他表示，如官方通报内容属实，承包户的行为属于违约行为。因为此前合同约定该地块用于养牛和饲草料种植，承包户没有用于养殖场和饲草料种植，而进行了开垦耕种。同时直接承包者若在未告知的情况下将地又以每亩700块钱租金转给其他人经营，那就属于违约行为。

关于如何变更合同，当地通报称，双胜村依照政策文件要求，形成村民代表会议决议明确：对有新增耕地的承包户，原则上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每亩每年200元的有偿使用费，所缴费用收归村集体分配使用，土地交由原承包户继续经营。

王卫洲认为，由于承包户违约，村民通过村民代表大会决议提出收取200元的“有偿使用费”有一定的法律依据。当然，承包方也可以认为这个费用过高，不予同意。合同双方协商不成，就可以通过诉讼来平衡各方利益。

“开鲁县这个事情越来越大根本原因就是当地政府插手民事纠纷，以政策和行政手段来干预影响民事合同的履行，显然不当，法律纠纷的解决还是让合同主体通过司法程序处理才是正道。”王卫洲说。

镇干部有权现场阻止耕种吗？

“中国三农发布”的报道显示，村镇两级干部不但阻挠农户耕地，还要扣下农户的拖拉机，还称农户属于抢占集体资源，哄抢集体土地。当地公安机关也介入到这起纠纷中。

杨帆指出，《中华人民共和国农业法》第九十条规定，侵害农民和农业生产经营组织的土地承包经营权等财产权或者其他合法权益的，应当停止侵害，恢复原状；造成损失、损害的，依法承担赔偿责任。国家工作人员利用职务便利或者以其他名义侵害农民和农业生产经营组织的合法权益的，应当赔偿损失，并由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

他表示，根据以上法律规定，国家公职人员不得利用职权干涉农村土地承包合同的变更、解除事项。如果违反，要承担损害赔偿责任，责任人员可能要接受处分，甚至被追究刑事责任。

王才亮认为，镇干部的行为、公安机关等采取的强制措施，没有法律依据，属于滥用职权。公职人员无权力介入农村土地承包或者变更、解除承包合同事项中。

王卫洲同样认为当地镇干部无权介入到承包合同和“增补承包费”纠纷中。他表示，农村土地承包合同是村集体经济组织和承包人之间的事情，合同双方有争议可以进行协商，协商不成可以依法申请仲裁或者诉讼。镇干部对于农村土地承包合同这种民事纠纷，显然不适合介入。此外，公安部明令禁止公安机关介入非警务事项。

王卫洲表示，对于土地承包合同争议，应当由合同双方协商解决，协商不成的可以申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，由行政机关出面干涉明显不当。如果造成当事人的经济损失，应当赔偿。