美国那点事｜950亿美元对外援助法案依然难掩两党分歧

美国当地时间4月20日，经历了国会两党近两个月的拉锯，众议院终于通过了价值高达950亿美元的对外援助法案。法案涵盖超600亿美元对乌克兰的援助、260亿美元向以色列提供的援助、清算被扣押的俄罗斯资产并转交给乌克兰等内容。此外同样令人关注的是，限期剥离TikTok的法案被囊括其中一并通过，即将打包送至参议院。

此前，对外援助法案由参议院通过，因遭共和党反对而在众议院长期搁置。援助法案通过前后，围绕推动本法案立法的关键人物——众议院共和党领袖、众议院议长迈克·约翰逊(Mike Johnson)的争议亦此起彼伏，中间还夹杂其辞职的动议。在这场延宕数月的政党拉锯中是否仍将出现新的“戏码”，在动荡分歧的2024美国选举季，一切都还有变数。

当地时间2024年4月20日，美国华盛顿特区，国会大厦。本文图片 视觉中国

千呼万唤始出来：对外援助法案获通过

众议院4月20日通过了四项对外援助法案的表决，其中三项和“对外援助”有相关性。一是以385票对34票的投票结果，通过81.2亿美元的“印太安全补充拨款法案”（Indo-Pacific Security Supplemental Appropriations Act），其中包括向印太地区主要盟友提供20亿美元军事资金、向区域伙伴提供19亿美元的国防物资和服务。二是以311票对112票通过 “乌克兰安全补充拨款法案”（Ukraine Security Supplemental Appropriations Act），该法案将提供608.4亿美元协助乌克兰和地区合作伙伴对抗俄罗斯，其中232亿美元用于补充向乌克兰提供的国防物资和国防服务。三是以366票对58票通过“以色列安全补充拨款法”（ The Israel Security Supplemental Appropriations Act），向以色列提供263.8亿美元援助，其中包括40 亿美元用于补充“铁穹”和“大卫弹弓”导弹防御系统。

本次众议院援助法案总体上反映了由参议院在今年2月提出的950亿美元援助法案内容，但在对乌克兰援助的形式上具有重大变化，其中95亿美元的援助资金将以可免除贷款而非赠款的形式提供给乌克兰，将援助转为贷款也是前总统特朗普一直以来的呼吁。

此次的几个法案各有阻力，众议院为最终闯关成功，设计将四项提案拆分开来，分别进行表决。在这种情况下，根据众议院议事规则，如果各项内容均获通过，可以合并为一项法案最终通过。这种表决方式避免了众议院对于整个方案进行表决，法案中颇具争议的对乌援助、对以援助和剥离TikTok等议题，分别在程序上被切割，却又不会在实质上切割。这几项在两党内外都分歧巨大的法案，最终收获到来自两党支持者的赞成票。相较于对法案整体进行表决，从而大大提升了法案的通过率。美联社评价，这种旨在缩小众议院两党议员分歧的尝试可能会是一个“分水岭”。

法案出台当日，美国总统拜登赞扬跨党派的国会议员们团结一致，发表声明称这项立法将向以色列和乌克兰提供至关重要的支援，强化印太的安全与稳定，“回应了历史的呼唤”。乌克兰总统泽连斯基在社交平台上表示感谢，以色列总理内塔尼亚胡也在社交平台上发文欢呼。

法案在众议院获得通过后，将交由民主党控制的参议院审议，预计将很快获得通过。美国参议院多数党领袖，民主党人查克·舒默（Chuck Schumer）已宣布参议院将于4月23日对众议院通过的法案进行程序性投票，称“我们希望能尽快达成协议，为参议院在众议院采取行动后审议补充法案扫清道路”。

援助法案为拜登调动资金进一步援助乌克兰铺开了道路，这将极大程度地改善今年以来制约乌克兰战力的火力、防空和弹药短缺问题。据路透社消息，一位白宫官员表示，拜登政府已经在敲定对乌克兰的下一个援助计划，以便在援助法案成为法律后不久宣布新一批援助，以满足乌克兰紧迫的战场需求。随着夏季的到来以及乌东战场局势的变化，尚不清楚这笔援助资金将何时耗尽，预期仍将在国会引发争议。

当地时间2024年3月12日，美国加州卡尔弗城，TikTok办公室外标志。

被捆绑进对外援助法案的TikTok

此次对外援助法案中，除了前述三项和对外援助相关，还有一项并无太多直接关联的被包裹其中，即“以实力达成21世纪和平法案”（21st Century Peace through Strength Act）。该法案以360票对58票通过表决，包括对伊朗的制裁、扣押冻结的俄罗斯主权资产，以及受到广泛关注的、迫使TikTok脱离其中国母公司的要求。该法案将与三项援助法案合并为一项修正案并提交给参议院，通过后交由拜登签署。拜登曾在3月称，如果剥离TikTok的法案最终通过两党投票并呈到他面前，他就会签下自己的名字。

2024年3月13日，当众议院高票通过“保护美国人免受外国对手控制应用程序的侵害法案”（也称“TikTok剥离法案”，Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act），意图迫使TikTok被出售给美国企业，否则就将面临被美国应用商店禁止的风险。当时众议院为加速进程，曾采用了“暂停议事规则”（suspension of the rules）这一快速程序。参议院在3月对众议院通过的TikTok法案进行过审议，并使其在参议院商务委员会搁置。

但4月20日通过的法案与众议院3月已经通过的法案的不同是，参议院商务委员会主席玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）明确背书，在一份声明中表示，她成功推动将剥离等待期限从六个月延长至一年，“以便让公司有足够的时间寻找买家”。最初的法案规定了 TikTok 出售的最后期限为六个月，但修订后的立法将给予九个月的期限，如果出售正在进行，还可能延长三个月。

各界对此的反对声浪依然不绝于耳，其中就包括一批来自两党的议员。肯塔基州共和党参议员兰德·保罗 (Rand Paul)很可能成为重要的搅局者，他从一开始就反对TikTok法案以及更大的援助计划，并可能对其进行阻挠。马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）4月18日表示：“我真的很担心挑选一家公司，并说他们收集我们所有的私人数据并随心所欲地使用这些数据存在问题，并且让其他公司继续从事非常类似的行为。”加利福尼亚州民主党众议员罗·卡纳 (Ro Khanna)  称这是一项“幕后交易”，并在 TikTok 发布的视频中表示他不会投票支持该法案。

禁令的反对者认为，立法者没有提供证据证明中国政府正在将该应用程序“武器化”，并且该法案侵犯了言论自由权。伊隆·马斯克（Elon Musk）在X平台上表示，TikTok 不应该在美国被禁止，“尽管这样的禁令可能有利于X平台。这样做将违反言论和表达自由。这不是美国所代表的。”哥伦比亚大学奈特第一修正案研究所政策主任纳丁·法里德·约翰逊（Nadine Farid Johnson）在一份声明中表示，通过禁止TikTok，美国人根据第一修正案获取外国信息、思想和媒体的权利将受到侵犯。美国公民自由联盟第一修正案高级政策顾问詹娜·莱文托夫 (Jenna Leventoff) 表示，延长出售时间也未能显著改变人们对该法案的担忧。

考虑到被裹挟进对外援助法案的TikTok法案或在数天后的参议院被强行通关，反对者表示这场斗争最终很可能会诉诸法庭，就像特朗普政府和各州此前尝试禁止TikTok但遭到诉讼挑战的尝试一样。TikTok确实可能采取一系列的法律行动进行强硬的回击，例如起诉该法案违宪，但诉讼将面临巨大的困难。康奈尔大学技术政策研究所所长萨拉·克雷普斯(Sarah Kreps)表示，“国家安全是能够绕开言论自由和宪法的少数几个问题之一。”政治新闻网站POLITICO的分析中甚至明言“国家安全问题压倒言论自由的情况也是有先例的。”

当地时间2024年4月20日，美国华盛顿特区，众议院在国会大厦通过一系列外援法案后，众议院议长迈克·约翰逊与记者交谈。

并未实质缓解的党际派别矛盾

俄乌冲突仍在进行，叠加2024年大选，援助乌克兰成为国会两党博弈拉据的常态议题。随着形势变化，两党内部成员也沿着政治光谱找准各自“生态位”。

一直以来，民主党努力推进扩大对乌克兰援助。在迈克·约翰逊宣布推进法案后不久，拜登在《华尔街日报》发表署名文章提到此次通过的一揽子法案，并称自己会立即签署，“我们要向世界表明：我们与我们的朋友站在一起。” 同时拜登强调“它（援助法案）不应当继续被一小群极端共和党众议员扣为人质了。”

与此同时多名共和党众议员对约翰逊的援乌计划表示不满，坚持应将边境安全的政策与对乌援助法案直接绑定。宾夕法尼亚州共和党议员斯科特·佩里（Scott Perry）在社交媒体X上写道：“不将乌克兰援助与真正的边境安全挂钩，就无法兑现约翰逊几周前所说的话”；得州共和党议员奇普·罗伊（Chip Roy）表示，在美国边境面临罪犯、恐怖分子和毒品的威胁之际进行大额对外援助，是“一个为了掩护真正危机的投票”。

面对共和党保守派的“围追堵截”，援助法案在民主党的推动下仍然克服重重阻碍。4月18日晚间，众议院规则委员会以9比3的投票结果决定将对外援助法案交由众议院分别表决，委员会内的三名保守派共和党人投票反对这项立法，但小组中的所有民主党人却罕见地投出赞成票。鉴于共和党在众议院仅占据微弱的多数优势，民主党也给予议长约翰逊程序支持以推进法案。同时，法案在众议院表决时，也沿着一条“技术路线”，规避了因议员在不同法案中的立场交叉而造成通过风险。

此外，迈克·约翰逊的处境与应对很大程度上反映了两党间、党派内的矛盾。自从迈克·约翰逊就任议长以来，拜登政府和美西方政要都不断游说约翰逊推进援助法案、加紧对乌援助。与此同时。约翰逊仍然要面对来自共和党极右翼的挑战，自15日晚间宣布将推动对外援助法案以来，约翰逊就遭到保守派的强烈反对。佐治亚州共和党众议员泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene）威胁对约翰逊发起罢免动议。去年，前议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy），便因佛罗里达州共和党众议员马特·盖茨（Matt Gaetz）发起该动议后而被免职。目前格林并未明确表态是否要发起投票，但已有人宣布附和，肯塔基州共和党众议员托马斯·马西（Thomas Massie）也呼吁约翰逊辞职。另有其他一些共和党议员也曾公开抱怨过约翰逊的领导能力。

截至目前，似乎主流共和党人不愿让去年场景重现——麦卡锡遭到罢免后，众议院因迟迟选不出议长导致停摆数周。前国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）和前陆军副参谋长杰克·基恩(Jack Keane)4月18日致信约翰逊，他们希望众议院共和党人支持他援助乌克兰的“重要努力”。据彭博社消息，另有一些中间派民主党人也表示不会任由格林这种极端保守派“占领众议院”。众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯 （Hakeem Jeffries） 表示，“相当数量”的民主党人愿意阻止约翰逊因允许对乌克兰援助进行投票而被本党成员赶下台。

4月12日，特朗普与约翰逊在海湖庄园举行新闻发布会，特朗普表示“他（约翰逊）在非常困难的情况下做得真的很好”，同时建议共和党人推动“以贷款而不是赠予的形式”向乌克兰提供更多美国军事援助，为约翰逊在众议院的工作提供助力。对于“后特朗普时代”的共和党而言，特朗普的态度对于共和党高层能否保住或赢得职位十分重要。此前由于缺乏特朗普的支持，前议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）和共和党全国委员会主席罗娜·麦克丹尼尔（Ronna Romney McDaniel）都未能保住自己的领导职位。约翰逊素以坚定的特朗普支持者著称，此次特朗普适时予以约翰逊背书站台，对于缓和约翰逊的领导危机意义重大。

在很多分析者眼中，对外援助法案最终闯关成功似已无变数，但经历这场拉锯之后国会两党斗争可能刚刚开始。在如今美国政治语境中，乌克兰、以色列和TikTok等议题已然泛政治化，法案通过之后，或许迎来了更难聚合意见的两党两翼和两党选民。据美国哥伦比亚广播公司和英国舆观调查公司发起的民意调查，美两党支持者对军援乌克兰态度两极：61%的共和党支持者反对向乌克兰提供军事援助，其余39%赞成支持泽连斯基政府；74%的民主党支持者赞成向乌克兰提供军事援助，但超过四分之一（26%）的人认为华盛顿不应该帮助基辅。

更令人关注的TikTok的命运似乎再一次和大选紧密相连。3月28日，美国消费者新闻与商业频道（CNBC） 发布的全美经济调查显示，47%的受访者支持对TikTok的禁令或强制其出售。此外，该调查还发现对于Tiktok的态度受到了政治路线的影响，调查结果显示，40%的民主党人和60%的共和党人支持对TikTok的禁令。拜登此前许诺“通关即签字”，但如此快速通关则将其竞选团队架在一个尴尬的位置上，毕竟他的TikTok账号刚刚开设，并被美国年轻一代大加吐槽。

另一方面，受特朗普支持的约翰逊推动在对外援助法案中纳入TikTok法案，但曾在五年前率先对TikTok发难的特朗普从3月开始态度转向。特朗普在接受CNBC采访时称，“坦率地说，很多人喜欢TikTok”，“TikTok 上有很多小孩子，如果平台消失，他们会发疯的。”他还认为TikTok只会有助于与其竞争的Facebook。“我不希望在上次选举中作弊的 Facebook 因此受益，”特朗普上周在他的社交媒体网站 Truth Social 上表示。“他们（Facebook）才是人民之敌。”随着大选临近，每个议题都可能产生新的爆炸点。

（姚旭，复旦大学发展研究院副研究员；张傲，复旦大学发展研究院研究助理）