中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

【编者按】

40年前，以安徽凤阳小岗村、肥西小井庄村为代表的农民，自发分田到户，由此引发全国性土地政策调整，拉开了中国改革开放的序幕。40年间，特别是党的十八大以来，在牢牢把握好农民与土地的关系这条鲜明主线下，所有权、承包权、经营权“三权分置”改革加速落地；农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革“三块地”改革快速推进，正持续激发农村各类资源的巨大潜力，汇聚成助推农村农业农民发展的磅礴伟力。

在四川省都江堰市柳街镇鹤鸣村村民罗安容家里，珍藏着一本红色的证书——《农村土地承包经营权证》。10多年来，在罗安容眼里，这本证书是她最珍贵的宝贝，也是她作为中国农地承包经营权首批持证农民的见证。

浙江省德清县水月清华酒店有限公司总经理赵建龙手里也有一本3年前拿到的证书，封面上印着“中华人民共和国集体土地使用证”，它记录的是新中国成立以来，集体经营性建设用地入市试点的“第一宗交易”。

两份证书，承载着中国改革开放40年中一段厚重的历史——农村土地制度变革。40年前的农村土地“大包干”，掀开了改革开放伟大进程的帷幕；40年来的农地变革，随着改革开放的全面深入不断向“深水区”挺进。

“大包干”闯出一个新局面

2018年9月23日，首个中国农民丰收节，安徽省肥西县山南镇小井庄村里热闹非凡，合肥市农民丰收节庆祝晚会在这里举行。

66岁的小井庄村村民李祖应说，2018年9月23日是个“大日子”。不仅是因为这天是首个中国农民的节日，更因为40年前的同一天，小井庄村大胆地开始包产到户，成为中国农村“包产到户”的发源地之一。之后的第二年，李祖应当上了小井庄村生产队队长。

1978年以前，包括小井庄村村民在内的大多数中国农民，种地是唯一选择。尽管8亿人口7亿人在种地，但如何“吃饱饭”却是当时的头等大事。李祖应说，山南镇山多、岗多、圩田少，有7个公社900多个生产队，生产搞“大呼隆”，一年打不出多少粮。更糟糕的是，1978年山南从春到夏，没下过一场透雨，岗上野草都枯死了。

“到了秋季，旱情更重，人畜喝水都难。大伙既希望分田到户，又怕挨批。”李祖应回忆说，“实在憋不住了，我就和小组另外6家一起商量，7家明组暗户，以包到组的名义，把包的田再分到户。后来，其他户也跟着学，几家一起向生产队包地，然后再各种一块，地一下子被‘借’光了。”

小井庄生产队当时有21户、98口人，全队153亩田地全部包到农户头上。因为种的是自家的粮，大伙舍得下力气。天还没亮，不用吹上工哨，都下地干活了。天旱墒情不好，就大搞积肥，冬天到处拾粪。这一年秋种进度快、质量好，第二年小麦大丰收，尽管还不是好品种，但亩产从200多斤一下子上到400多斤，“从来没有过啊！”李祖应说。

几乎就在小井庄悄悄“包地”的同时，在肥西县北面100多公里的安徽凤阳县也发生了一件大事，就是后来为人熟知、被誉为“中国农村改革发源地”的小岗村，在18位村民带领下，偷偷按下“红手印”，自愿实行包干到户的故事。小岗村“红手印”名声更响，被称为“大包干”第一声。不过，李祖应说，这恰是当时农村吃不饱饭，被逼“大包干”的真实场景。

“大包干”打破了原有的土地关系，农民初步拥有了自主土地经营权。但在当时，从集体经营转变为家庭经营，“兹事体大”。各种反对和质疑的声音也让冒着危险干着“大包干”的农民忐忑不安，直到得到时任安徽省委书记万里的支持。

1979年秋收后，当时的凤阳县委书记陈庭元到小岗村调查，小岗村“大包干”带头人严宏昌把他拉到自己家，细说了“包干”前后的变化。不久，一份名为《一剂必不可少的补药》的调查报告呈送万里。文中有一句顺口溜，“千条计，万条策，不如大包干到户一剂药”。万里看后批示：报告中反映的问题很重要，有一定的代表性，要给予肯定和支持。

此后，万里同志分别赶到小井庄村和小岗村调研，看群众粮仓，跟群众座谈。临走时，他对送行群众留下一句话：“我支持你们继续干！”

1980年5月，邓小平同志肯定了肥西县农民的首创精神，在《关于农村政策问题》的讲话中，他指出“安徽肥西县绝大多数生产队包产到户，增产幅度很大”。这次讲话也肯定了小岗村的大包干：“凤阳花鼓中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”

由人民公社体制转为分户经营后，广大农民迅速解决温饱问题，还有了多余的农产品出售。1980年9月，中央印发文件指出，可以“包产到户”，也可以“包干到户”，并在一个较长的时间内保持稳定。这一年秋天，小岗村的粮食产量猛增到22.3万多斤，村民笑逐颜开。1984年，各类分田到户被正式定名为“家庭联产承包责任制”。到1984年底，全国569万个生产队中99％以上实行了家庭联产承包责任制，人均粮食拥有量达到800斤。

逼出来的“大包干”，很快就基本解决了农民的吃饭问题，但也很快迎来了农民与土地承包关系的稳定问题。一方面，改革之初，没有明确集体土地向农户发包的期限，承包农户出现短期行为。另一方面，由于农村集体人口每年都有变动，许多地方不得不隔几年就重新调整承包地，使承包关系不稳定。为解决村组内部因人口增减频繁调地带来的负面效应，1987年中央设立了农村改革试验区，在贵州省湄潭县，试点“增人不增地、减人不减地”的土地制度。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员邵夏珍说，从1993年起，国家一系列文件法规先后出台，对“增人不增地、减人不减地”予以明确。按照这一原则，除非自愿放弃，家庭已无人或全部迁出，否则村集体不可收回承包地。“这就保持了土地承包关系的长期稳定。”邵夏珍说。

记者旁白：大包干是“逼”出来的。一个“逼”字，生动而深刻地描述了包干到户的大胆决绝，也折射出农村土地制度改革的无比艰辛。“千条计，万条策，不如大包干到户一剂药”。生产关系中，尊重农民首创精神的调整，一下子就释放了强大的生产力，也在无意间撬动了中国改革开放的巨轮。

“三权分置”顺时顺势

土地承包过程中，许多地方通过水旱、肥瘦、远近搭配，顾及了承包地公平，但也由此出现承包土地细碎化，影响生产效率的弊端。据统计，本世纪初，全国户均耕地7.5亩、5.7块。原中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为，改革开放初期实行的家庭联产承包责任制解决了农村土地“分”的问题，现在要适应农业规模化、机械化、产业化发展的需要，必须解决好“统”的问题。这样，土地承包“分”之后，“统”的问题逐渐浮出水面。

2010年，山东省高青县茹窑村农民第一次听到了“土地流转”这个词。直到上世纪末，位于黄河岸边的茹窑村还是当地有名的穷村，全村32户，只有350亩耕地，人均不到3亩地，村里小伙子找对象都难。随着“打工潮”和城镇化兴起，村民陆续进城务工，每月能赚两三千元，种地一年还不如打工一个月。人均3亩地，种着没劲，荒着可惜。很多年轻人索性把地留给老人耕种或者白让给乡邻种，甚至干脆抛荒。

那一年，见多识广的村党支部书记茹会已经零星了解到其他地方的一些土地流转办法，就按照村里的情况琢磨了三个“点子”：一是将农户手中的零散土地集中流转给合作社或农业企业，种粮种菜、旅游开发都可以，每年按约定付给农民土地租金，经营好坏与农民无关。二是村里成立合作社，为农户提供统一的技术和销售，土地仍由农民自己耕种，风险自担。三是以村委会名义成立合作社，农民以土地流转入社，实行集约化管理，通过“底金+分红”的方式向村民分配收益。

经过多次协商，32户村民最终全部自愿土地流转，成立兴茹粮食专业合作社，全村耕地统一入社经营，每亩土地每年按1000元租金为底金，同时每亩地折合成一股，盈利部分的30%按股分给村民，70%作为村集体经济收入，用于公益事业和改善生产。

土地流转使部分村民可以放心外出打工，也让分散的承包地得以实行集约化经营。兴茹合作社重新将农田进行规划修整，将原先的沟边地沿开垦出来，增加了耕地面积。同时大型机械设备也派上用场，播种、灌溉、喷防、收割等成本随之下降。据测算，与之前散户耕种相比，一亩地就可节省肥料40元、机械费80元。规模上来后，合作社也有了话语权，在品种选择和无公害种植上步伐更快。村民的收入也跟着水涨船高，尤其是没有劳动力的家庭，土地流转后种地不用担心，合作社成了看得见的“靠山”。

与茹窑村的土地流转方式不同，江西安义县鼎湖镇种粮大户凌继河，直接与村民签订土地流转合同，从开始时的几百亩，现在已经流转了1万多亩连片土地。在湖南宁乡大成桥镇鹊山村，则是村民统一把土地流转到村里，组建土地合作社，合作社再统一将土地对外租赁。合作社采取“基本分红+二次分红”的收益分配方式，基本分红按人口分配，有田有人的每亩每年300元，“有人无田”和“有田无人”的每亩每年150元，基本分红之外的部分再按入股比例“二次分红”。这一方式被称为“鹊山模式”。

山东高青县农业局农经站站长韩凤云认为，不同的流转方式与模式，符合各地农村实际，有的解决了零星地块不便耕作的难题，有的解决了有地无人种、有人无地种的难题，有的解决了个体种地效益低的难题，但都有利于形成规模化产业链条，提升了农业整体素质。

在各地土地流转实践基础上，2014年10月，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。这是事关农村土地制度和农业经营制度改革的重要“节点性”文件。中央农办副主任韩俊说，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口离开农村，原来家家户户种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。这样，实现土地所有权、承包权、经营权三权分置，就成为引导土地有序流转的重要基础。

文件的出台推进了土地流转。到2016年初，全国土地流转比例已达三分之一。不过，期间出现一些不良现象。一些地方片面追求流转比例，强迫农民土地流转；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，导致“非粮化”“非农化”问题突出；一些村集体对外流转土地时，少数基层干部私相授受、谋取私利的现象时有发生。

2016年7月，原农业部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范》，对土地流转市场运行提出要求，尤其是集体对外流转土地以及工商资本下乡等情况进行了明确。时任原农业部经管司司长张红宇解释说，按照文件，集体在组织统一流转农户通过家庭承包方式取得的经营权时，要有书面委托书；未发包集体土地经营权流转时，要提供三分之二以上村民代表签署同意流转土地的书面证明。

不久，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式发布。《意见》提出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这是中央文件首次明确提出农村承包土地“三权分置”政策。

农业农村部部长韩长赋表示，“三权分置”创造性地处理了变与不变的关系，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、土地承包关系的不变，来适应土地作为生产要素的流动、农业经营方式的多样化，既没有回到人民公社“归大堆”的老路，也没有否定家庭承包经营的基础性地位，使农村基本经营制度更充满活力。

记者旁白：“三权分置”的制度设计，先有农村基层的积极探索，再有中央顶层设计的明确规范，顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。

“确权颁证”稳定人地关系

土地流转要流得动、转得开，有一项重要的基础性工作要做，那便是确权颁证。而承包土地确权登记颁证，先要解决几个问题。一是农户承包土地实际面积到底是多少？得摸清楚。二是农民承包地流转出去后，能不能按合同按期收回，拥有的占有权、收益权、分配权，有没有相应的处置权，心里要有底。三是承租人需要明晰的权能界定，不然也不敢放心租地。

按照中央要求，2009年，原农业部开始组织试点；2013年，确定105个县市区为全国农村土地承包经营权登记试点地区，探索建立颁证管理办法、登记工作规程；2014年，山东、四川、安徽等3省开展整省试点；2015年，江苏、江西、湖北等9省份展开整省份试点，其他省份结合实际，扩大以县为单位的整体试点。确权登记所需资金由中央财政和各级财政承担，不从农民口袋里拿一分钱。为此，中央财政按照每亩10元的标准，安排了181.4亿元专项补助。2018年底，全国将基本完成农村承包地确权。

四川省都江堰市柳街镇鹤鸣村是我国首个完成土地确权的村庄。2008年3月30日，鹤鸣村村民罗安容和其他几十个农户一起领到了《农村土地承包经营权证》。罗安容家有3亩6分地，领证后，她保留了一小半地自己种些粮食和苗木，另外两亩地流转给一家苗圃基地，每年可以收到近4000元租金。她的丈夫则带着装修队在附近搞装修。鹤鸣村党支部书记刘文祥说，目前鹤鸣村80%以上的农民外出或在本村就业，人均收入达到万元左右。

江西省永丰县是农业县，县农业局局长周彧对土地确权这段经历记忆深刻。他说，过去承包地由于测量手段等条件局限，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不全等问题，许多农民心里不踏实，总担心土地流转出去后自己的权益无法保障。而土地确权登记颁证，就是把农户承包土地的地块、面积、位置等信息载于登记簿，颁发土地承包经营权证，保护农民对承包土地的权益。

周彧说，按照政策，承包经营权确权登记，不是推倒重来，不得借机违法调整和收回承包地。除了颁发权证给农户以外，还要将承包土地的各项信息记载在登记簿里，供人查阅。“这种管理类似城里居民的房产证”，把权证的编号一输入系统就能调出承包农户的全部信息，地块大小、准确位置和家庭共有人等，一目了然。

不过，确权登记说起来容易，做起来难。一方面，农民看到新的权属证书管用，有的还可以抵押融资，对确权工作的要求也随之更高了。另一方面，农村改革不断深化，确权颁证登记中出现了一些新情况。山东省农业厅负责人说，山东土地确权登记进入后期时，一大难点就是“城中村”“城郊村”“园区村”的土地确权。比如，对于城郊村，能不能确权确股不确地？

对此，中央政策充分尊重了农民的主体地位和意愿。2014年，中央一号文件提出，可以确权确地，也可以确权确股不确地。2015年，中央一号文件进一步提出，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。这一改动，既体现了对地方土地确权实践的尊重，也对一些地方实践发出了纠偏指令。比如，个别地方理解偏差，一些明明可以确地的试点，也纷纷筹划确股，该实测的土地不实测，该清晰的地界被模糊，损害了农民土地权益。

中国社科院农村所研究员李国祥认为，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”的要求很有针对性。因为有一些农村，比如华西村、南街村等，改革开放后就一直没有把土地分田到户，仍采取集体经营的方式，此时确地到各家各户，显然没有必要；还有一些已经划入城市规划区以内的农村，剩余土地很少，这种情况也不便确地。按照文件，是否实行确权确股不确地，要由省级人民政府相关部门做出决定。

土地确权登记摸清了承包地家底。自2014年部署开展整省试点以来，截至2017年12月底，31个省区市均开展了承包地确权工作，共涉及2747个县级单位、3.3万个乡镇、54万个行政村；承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上。

记者旁白：确权颁证，从法律上稳定了农民与土地的关系。我国农村人口多，在农民进城就业没有足够稳定性的时候，需要从法律上保留他的承包地。也要看到，进城农民退出承包地，是个足够长的历史过程，对此要有足够的历史耐心。

“三块地”试点步入深水区

农村承包土地“三权分置”改革不断推进的同时，另一场大戏——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革三项改革试点，俗称“三块地”改革试点，也拉开了大幕。

2018年6月，自然资源部对外公布，我国农村土地制度改革完成阶段性目标任务。支撑这一结论的，是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革试点，分别取得了试点范围不断扩大、试点内容更加丰富、试点成效积极可观等系列进展。自然资源部政策法规司司长魏莉华分析说，这表明自2015年3月启动的农村土地三项改革试点，已经形成了一批可复制、可推广、利修法的政策性、实践性成果。

为什么要进行“三块地”改革？四川省成都市郫都区战旗村党支部书记高德敏深有体会。战旗村当年办乡镇企业的时候建有砖厂、铸造厂等小企业，后来厂子垮了，留下的地闲在那儿，无法耕种，不能出售，最多时有六七十亩，村民看着心疼。郫都区“三块地”试点启动后，战旗村把那些旧厂房拆除、土地修整后，调整入市，搞创意农业基地和农耕体验园，荒地变成宝地，村里有了收入，经营主体有了落脚地。

中国人民大学经济学院教授刘守英认为，像上述这种属于村集体的经营性建设用地，按照现有法律，村集体是不能自主入市的，如果要入市交易，必须通过政府征收、变更为国有土地之后才行。因为我国实行的是城乡二元土地制度。

按照《宪法》，我国确立了城市土地国有制和农村土地集体所有制并存的两套土地所有制架构。这一架构，形成了城乡土地分属两套不同的法律规制，分别是2002年颁布的《农村土地承包法》和1986年颁布的《土地管理法》。这两套法律，对城乡土地规定了不同的权利体系和配置方式，并由此形成了不同的土地经营体系、运作模式和利益分配格局，“城乡建设用地价格上的巨大差异，源头也在这里。”刘守英说。

自然资源部土地利用司司长郑凌志认为，这种城市和农村不同的土地制度格局，维护了土地公有制基础，在保护农民土地权益、保护耕地、保障工业化城镇化建设用地中发挥了作用。不过，随着市场经济的不断发展和农村改革的不断深化，这套土地管理制度的局限性越来越明显，引发的矛盾和问题将越来越多。

矛盾是多方面的。土地二元管制结构，在实践中农地转用又演化为“规划管制、用途管制、所有制管制”三重管制格局。计划经济时期，土地不值钱，政府征地时还相应解决农村人口“农转非”等需求，因此基本没有或很少有征地矛盾。改革开放后，地方政府“征地”热情高涨，三重管制格局事实上主要服从于各地的规划管制。于是各地争相扩充城镇规划、园区规划，而农地集体所有制，即使是经营性建设用地，也只能由地方政府征收转为国有后，再转让给其他市场主体。加上在先征收、后转让过程中，利益价差巨大，使得地方政府“卖地”劲头十足。

从上世纪90年代后期开始，征占耕地的势头和数量越来越猛，且持续近20年。据统计，至2013年，全国12个省区市建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。但是，农地快速国有化、土地快速城镇化并没有为人口城镇化做好准备。1990年至2000年，中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍，2000年到2010年间，两者速度差距进一步扩大到1.85倍。“农转非”本来是无数农民长期的向往，但片面发展的土地城镇化，却造成了“要地不要人”。

集体建设用地市场失去合法入市通道。土地“大包干”以前，集体建设用地主要是农民宅基地和少量社队公用地，基本上生产小队或大队同意就行。“大包干”以后，农民建房和社队企业用地同样如此，公社办企业大多只需大队同意就行，农村建设用地呈现自发状态。1998年新修订的《土地管理法》规定，农地转为建设用地，必须实行征地；建设需要用地，必须使用国有土地。这一规定规范了建设用地市场，但没有给集体建设用地进入市场留下通道。

由于建设用地指标管制，各地从省市到县市通常优先考虑省市用地，许多县市能分配到的建设用地指标仅三五百亩左右。农民集体需要发展，没有用地指标，不得不冒险将集体土地用于非农建设，当年的乡镇企业很多就是这一类。另一方面，法律不允许集体建设用地抵押，不能纳入规划，又制约了集体建设用地投入水平和产业水平。因为投资项目都必须是自有资金，投资者要么不敢投，要么没有本钱投；农民集体私下出租集体建设用地，或者盖厂房出租，难以形成上档次的产业园区或产业带，导致集体建设用地整体水平散小低乱。

浙江德清县的施学年就经历了这一困境与变迁。56岁的施学年早在1996年就办厂搞钢琴配件，开始他租用村里的厂房，3年后村里收回厂房，他又去邻村租厂房。再3年，厂房失火，不得不搬回原村，租旧厂房继续干。多年来，他一直想自己买块地建厂，但国有土地起拍就是几十上百亩，买不起，集体土地又不能买卖，租的厂房也不敢投入，只能将就干。就这样他苦苦熬着，直到集体经营性建设用地入市试点，总算称心如愿。

宅基地问题同样不少。在土地改革和农业合作社时期，我国农村宅基地属于私有，集体化时期改为宅基地集体所有、房屋农民所有。改革开放后，形成宅基地集体所有权、农户拥有宅基地使用权和住房所有权的基本特征，并大体稳定为宅基地无偿取得、一户一宅、面积法定、不得转让等一套基本制度。现在居住在乡村的农民，基本上都是如此，孩子分家独立可以无偿得到宅基地，但房子无人住了，既难以退出，退出时也没有相应补偿，只能闲着。

原自然资源部调控和监测司巡视员董祚继认为，随着形势变化，有的地方已无法实现“一户一宅”，比如一些高度城镇化的地区，已经没地了。而同时，一些地方一户多宅和超标准建房又普遍存在，像一些传统农区和城镇周边，农民在现有宅基地上加高加层，基本都超过规定宅基地面积，很多农民工回村盖房直接就占用承包地。有的地方空心村、闲置地又大量存在。抽样调查显示，一户多宅农户占比在18%至40%，超标占比在60%以上，2006年至2014年，农村常住人口减少1.6亿人，农村住宅用地反倒增加3045万亩，大约20%农村住房长年无人居住。

记者旁白：“三块地”改革试点，涉及土地管理体制机制，是农村改革向纵深发展的重要一步。敢于迈开这一步，彰显党中央深入推进改革的决心和勇气。开弓没有回头箭，如果说当年土地大包干拉开改革开放的序幕，那么今天，农村改革依然走在改革前沿。

“试点”试出底线边框

“三块地”改革，在新时代踏上新征程。魏莉华回忆，现行《土地管理法》是1986年颁布的，先后经过1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正，形成了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度。“不过，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经凸显，改革势在必行。”

2014年底，中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署在全国33个县开展农村土地制度改革三项试点。

青海省湟源县有幸成为试点。湟源县马场台村坐落在海拔3000米的山区，居住分散，引水通电修路都很费事，有的村民一户多宅，多数老宅空着。试点开始后，村里通过规划，利用惠农资金引导“一户一宅”集中居住，腾退出的旧房能得到一定补偿，以前破旧杂乱的旧村庄变成了整齐有序、错落有致的美丽新村。村民谢全福说，“原来散居在偏僻的山沟里，看个病要跑很远的路。现在，我们每家宅基地虽然小了近一半，但腾退的地，可以搞畜牧养殖业，还带活乡村旅游”。

试点启动后，魏莉华相继深入像湟源县这样的试点地区调研。她说，她每到一地都要强调中央政策要求，防止走偏试歪。改革试点改什么、试什么，不是大破大立，更不是推倒重来，而是稳中求进，重点解决与社会主义市场经济体制不相适应、不相匹配的问题。考虑到改革的复杂性，试点期间，按照全国人大通过的决定，试点地区暂停实施《土地管理法》有关条款，并对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

作为具体负责部门，原国土资源部对改革基本目标和方向做了进一步明确。对征地改革，董祚继认为，由于现行法律规定土地征收是城市建设用地的唯一途径，各项建设需要用地的，都必须依法申请使用国有土地，即要么使用国有存量土地，要么征收农民集体土地，这就明显超出了“公益目的”范围，导致征地边界不清、范围不断扩大。因此，征地改革要围绕“程序规范、补偿合理、保障多元”的目标，探索公益性用地目录，建立征地负面清单，缩小征地范围，逐步缩减土地征收规模，并进一步优化和规范征地程序，改革征地补偿标准。同时要改变“重实体、轻程序”的征地模式，建立听证制度，杜绝不透明、不公平问题。

集体经营性建设用地入市改革，矛盾多集中在能否同等入市、同权同价等环节。因此，要按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标，探索集体土地与国有土地同等权利、平等保护，找到符合规划的农村集体经营性建设用地出让、租赁、转让等入市途径与方式，建立统一的城乡建设用地市场。要注意的是，入市范围试点，目前限定在存量农村集体建设用地中，同时入市地块不得用于商品房开发。调查表明，至2013年底，全国集体经营性建设用地面积约4200万亩，如果允许村庄闲散地等调整进来，入市总潜力可达1亿亩以上，可满足30年以上经营性开发。

宅基地改革的重点，一是保障农民宅基地的取得权。对当前一些地方已经无法实现一户一宅的，采取措施在农民自愿基础上，实行相对集中统建、多户联建等方式落实“户有所居”。二是改革宅基地审批制度。将宅基地审批权限下放到县、乡，方便农民依法取得宅基地。三是探索宅基地自愿有偿退出机制，鼓励进城居住农民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地财产权。

“三块地”改革涉及我国基本土地制度，中央对改革试点确立了四条底线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。“无论怎么改，不能突破底线，否则改革就失去了意义。”魏莉华说。

记者旁白：“三块地”试点改革的一个重要原则，是底线思维。改革要明确底线在哪里，不能突破，其他该修法的就修法，该停止的就停止，这也为其他领域改革提供了借鉴。

敢于坚持敢于突破

“三块地”改革试点，全国33个县市，浙江德清县成为一颗“新星”。

德清地处长三角腹地，早在2000年，原国土管理部主导的集体建设用地流转试点就选择了德清所属的浙江湖州等9个地市，目的在于明确乡镇企业用地产权。不过，那次试点未获全国人大授权，顶层设计不明确，改革并不彻底。2005年，随着试点热情逐渐冷却，德清已经流转的800多宗集体土地，后来又走土地征收的“老路子”进行消化。

党的十八大召开后，德清再次出发，改革加快推进。2013年底，德清成为浙江省唯一的城乡体制综合改革试点县，试点的核心就是集体经营性建设用地入市、宅基地改革等内容。2014年春，德清“集体经营性建设用地流转”改革方案上报浙江省国土厅。方案刚报上去，原国土资源部传来消息，要启动农村土地制度改革试点，于是省国土厅按原国土部要求将德清作为全国改革试点县上报。2015年3月，德清县作为浙江省唯一的试点县，从原国土资源部领受“农村集体经营性建设用地入市试点”的改革任务，并带回了顶层设计的具体要求。

邱芳荣，德清县国土资源局副局长，当地人称其为“第一个吃螃蟹”的“土改专家”。邱芳荣告诉经济日报-中国经济网记者，领到任务后，他们花了大量时间走村入户，“与村干部、小组长、农民聊天恳谈”。这一聊，他们从农民普遍关心的几个问题中，受到了启发，探索出农村集体经营性建设用地入市的实施路径。

谁是入市主体？农民问，农村的地可以“卖”了，是村里自己“卖”还是政府“卖”？邱芳荣说，过去只有国土局能“卖地”，现在农民和农民集体“卖地”，要有章法。德清县拟出了“自主入市、委托入市、合作入市”3种不同入市方案。原属于乡镇的土地，由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市；属于村集体所有的土地，由村级股份经济合作社实施入市。这一点，德清已具备条件。早在2013年，德清就完成集体产权量化入股，全县106个村都成立了股份经济合作组织，33万农民成为股东。村民小组的土地，由村民小组统一价格后委托村股份经济合作社等代理人实施入市。

哪些地可以入市？改革试点前，农民集体、农户个人法外租赁土地现象很多，当年“村村点火户户冒烟”办企业，其实就是建设用地想怎么用就怎么用。现在法律允许入市了，不能再搞“低小散”。为此，德清提出了规划管控“一张图”，就是原来的土地、建设、产业和生态保护四个规划融合编织，规定哪些地能入市。符合四个规划的建设用地才能入市，叫“多规合一”。

按照“多规合一”，德清县摸底调查出1881宗、10691亩存量用地，“但这些地不一定都可以作为集体经营性建设用地入市。”对不符合“多规合一”的经营性建设用地怎么办？比如，有的因为土地规划，产业园区不在集体所辖范围；有的集体建设用地零散，不具备入市条件。邱芳荣说，有多种入市方式，比如通过跨村整合零星分散存量建设用地，以异地调整入市方式来解决现实中的用地矛盾，使不同区位的集体经济组织可以共享改革红利。

如何入市？德清的做法是，必须有相应规则。比如，集体经营性建设用地出让年限就应当参照国有建设用地出让年限，有利于建设统一的城乡建设用地市场。于是，德清确立了与国有土地统一交易平台、统一地价体系、统一交易规则、统一登记管理、统一服务监管“五统一”制度。按照这一制度，德清已实现入市180宗，完成了全国第一宗集体经营性建设用地入市交易和全国第一笔抵押贷款。

钱怎么分配？德清的原则是，入市资金分配既要让老百姓得利，也要促进集体经济发展。“平衡好国家、集体和个人这三者的利益。”德清县农经站站长周伟国说，集体土地和国有土地享有同等价格同等权利时，也要履行相应义务。德清县采取“按类别、有级差”的方式在入市出让金中提取部分增值收益调节金，主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治等支出，收取比例按土地成交价款的16%至48%不等，目前完成的180宗地，实际征收最低16%，最高32%。

村集体内部，集体土地有的为村民小组所有，有的为镇、村集体所有，所有权不同，利益分配方案也不同。村民小组所有的，土地出让金由村民小组直接分配，可以分到每家每户，小组按12%提取公益金。镇、村集体所有的土地，不能以现金形式直接分给个人，可以用于公共事务建设或者追加量化股权，也可以用来发展壮大集体经济，有收益了再进行分红，防止分光吃尽。洛社镇东衡村是有名的富裕村，2014年就成立了土地股份经济合作社，全村3000人都是股东，开始每股只有680元，通过土地入市追加量化股权，如今每股近3000元。

记者旁白：德清试点的价值，既在于他们按照顶层设计大胆探索，还在于他们在探索中发扬求真务实精神，从实际出发，抓住重点，敢于突破，也敢于坚持。如果不敢突破，改革就失去意义；如果不敢坚持，改革就会失去方向。这也是当前推进改革的重要原则。

一本证书换来一片新天地

作为试点改革中第一份《中华人民共和国集体土地使用证》的主人，赵建龙并没有想到，这份证件会使他成为名人。

在德清莫干山镇南路村，造型古朴别致的醉清风度假酒店里，记者见到了赵建龙。赵建龙是莫干山人，过去一直在外做酒店生意。2013年，几经辗转，他花100多万元买下了南路村山脚下的一幢旧厂房，准备建酒店。但买下房子之后，项目推进却“卡壳”了。

“旧厂房是老的镇办企业，效益不好倒闭了，加上不符合当地推进旅游业、‘退二进三’的规划，一直闲在那里。”赵建龙说，他本想直接把旧厂房改造成民宿酒店，但土地权在镇里，属于工业用地，办不了证。要变为商业用地，就要先征收为国有土地再拍卖，而且规模小，还要上面批，手续繁琐，短时间难搞定。拖到2015年初，德清县国土局告诉他：别急，德清可能要成“试点县”了。

2015年3月，德清县国土局传出消息，那块地符合集体经营性建设用地入市条件，可以探索“敲下入市第一槌”。这样，当年8月，赵建龙以总价307万元拍下该地块，完成德清县集体经营性建设用地入市第一宗交易。8月15日，赵建龙拿到证件。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，居住用地使用年限70年、工业用地50年、商业旅游用地40年，为与国有建设用地衔接，这块地的使用证年限为40年。凭着这份证件，当月26日，他接到农业银行德清支行的电话，可以抵押贷款。一块原本陷入“死穴”的废地改换门庭，迎来又一春。

洛舍镇东衡村则走的是土地“调整入市”试点。东衡村过去是个矿业村，最多时全村有18个石矿，2009年全部矿山关闭，留下近4000亩废弃矿坑。2011年浙江省农村土地综合整治试点，东衡村共复垦出1700亩耕地。东衡村党总支书记章顺龙回忆，土地整治增加了耕地，但还有很多废弃矿坑无法复原为耕地，加上从上世纪80年代末就有许多企业在此办厂，但不是合法用地，属于私搭滥建。

土地改革试点为东衡村带来了机遇。邱芳荣介绍，调整入市的三个关键点，就是“地从哪来、到哪里去、怎么用”。如何把握这“三个关键”？东衡村零星整治的土地很多，但许多整治地属非存量建设用地，不能用来办工厂，不过东衡村靠近城区，符合“多规合一”要求。这样，包括东衡村在内的其他村通过关闭小矿山、小化工等不合规企业，复垦土地获得建设用地指标，然后集中调整到东衡村众创园入市，共同获得收益。

2016年5月10日，东衡村占地700亩的“钢琴小镇”众创园作为首家调整入市试验地，第一期69亩建设用地在县招拍挂平台公开入市。6月8日，14个地块正式成交，总面积68.56亩，土地用途均为工业用地，土地使用权出让年限为50年，成交总价1462.6万元，平均每亩21.33万元。当天拍卖完毕，村里就收到八成土地出让金，缴纳了16%的土地收益调节金，其他资金都划入东衡村股份经济合作社。不仅村集体有了稳定的发展资金，企业再也不必违法违规用地。“可以追求更有质量的发展了。”章顺龙说。

入市试点的成功，为德清赢得了更多机会。2015年德清启动集体经营性建设用地入市试点时，还没有加入征地和宅基地改革试点。2016年9月，中央深改办部署将农村土地征收和集体经营性建设用地入市改革扩大到33个试点地区。当月，原国土资源部召开统筹会议进行落实，德清与其他试点县随即开始征地改革试点方案调研。2016年11月，德清起草制定的《德清县土地征收管理实施办法》得到原国土资源部批复同意，征地改革试点正式启动。2017年11月，德清县按照中央深改办部署，开始宅基地制度改革试点。

赵伟春是德清县国土资源局统一征地事务所所长，自1999年就一直在国土局从事征地工作。在他的记忆中，改革开放以来德清征地经历了4个阶段。第一阶段，“拍板”阶段，只要乡镇政府拍板征地，农民就可以改吃商品粮，征地矛盾小；第二阶段，依法征收阶段，随着经济发展，土地升值，征地开始有法可循，但补偿标准不高；第三阶段，统一征地阶段，从以前征地价格有级差，统一到每亩地3.9万元；第四阶段，城乡统筹阶段，被征地农民的社会保障等越来越健全。

现在，德清在征地范围上，采取了项目目录制，将国防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、卫、体育和其他公共事业和政府性工程用地列入征地范围；将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地纳入征收范围；其余用地不再征收，经批准后，按集体经营性建设用地由农民集体入市。据统计，缩小征地范围后，德清县土地征收面积同口径比2015年同期减少12%左右。

宅基地改革试点，主要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。德清在33个试点县中率先出台了基于“三权分置”下的《德清县农村宅基地管理办法（试行）》。同时，德清还通过厘清“一户一宅”、保障“户户有宅”、管好“宅宅法定”、创新“显化物权”，既保障居民房屋财产权，也逐渐让“一户多宅”等现象退出。

蝶来三舍是莫干山劳岭村一家连锁民宿店。店经理聂兴中告诉记者，这家民宿店每年4.5万元租金，以“20+10”的租赁合同租了30年，租金5年一付，户主是村里的三兄弟，三兄弟的宅基地已办了房屋所有权和宅基地使用权合一的不动产权证。“现在三兄弟进城居住谋生，村里老宅出租，日子可好了。”劳岭村委会干部陈国欣说，村里400户人家，利用住宅改建的民宿就有80家，其中村民自办60家，外地人办的20家，“以往居住偏僻、条件稍差的农户最早受益于‘洋家乐’。”

2017年4月24日，原国土部主持的“三块地”改革现场会在德清召开，来自全国33个试点地区的国土部门代表聚集德清，实地交流，肯定了德清在统筹推进农村土地制度改革方面的经验和做法。据统计，至2018年6月底，全国33个试点地区已按新办法实施征地共1101宗、16.6万亩；集体经营性建设用地入市地块970宗、2万余亩，总价款约193亿元，收取土地增值收益调节金15亿元；共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩。

记者旁白：改革总会有困难，“三块地”改革试点同样如此。但开弓没有回头箭，既然已经明确了目标方向，只要下定决心、坚定不移，就没有过不了的艰难险阻。

结 语

习近平总书记指出，深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。

从改革开放之初的农村土地“大包干”，到党的十八大以来农村土地“三权分置”改革、“三块地”改革试点展开，“三农”工作始终深刻地把握土地改革这一主线，在中央顶层设计指导下，实事求是、不断探索、逐步深入，推动新时代城乡融合发展迈出扎实步伐。

（原题为《【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证》）