长三角议事厅｜国家级新区建设需注重协同，在集聚中走向平衡

这是雄安新区雄安门（3月30日摄，无人机照片）。 新华社记者 牟宇 摄

近年来，中央积极推进国家级新区建设，旨在推动区域协调发展、优化城市空间布局、提升经济发展质量。国家级新区被视为政府引领下的经济增长引擎和新的增长极，其政策定位和支持程度显著高于传统城市开发项目。然而，尽管这一政策举措取得一定成就，却也面临着一系列问题和挑战，例如空间布局不尽合理、资源配置不均、政策设计未充分考虑可持续发展性等。

基于此，本文梳理和分析国家级新区的政策背景、实施效果和存在问题，以提出发展建议，旨在为国家级新区的持续健康发展，为进一步推动中国区域经济的协调发展和高质量发展提供有益参考。

国家级新区对企业具有高度吸引力，但政策效果存在明显空间异质性

为拓展城市发展空间，中国近年来广泛实施了以新城、新区为代表的区位导向性政策。其中，由党中央或国务院批复设立的国家级新区，在政治级别、功能定位和规划面积等方面均明显高于其他新城新区，备受各界关注。本文基于附带精确地理位置信息的多源经济地理大数据，采用现代化地理信息技术构建了一套2000-2019年乡镇空间尺度的数据。借助1.2亿家企业注册数据，衡量了市场主体的活力，并采用双重差分法等科学的政策评估模型，对国家级新区设立对企业进入及其空间分布的影响进行考察，从中得到以下三个重要发现：

第一，国家级新区能够通过政策效应和集聚效应共同吸引企业进入。研究发现，国家级新区能够通过提高土地开发强度、改善交通基础设施、降低企业税负等途径发挥显著的政策效应。同时，通过提高人口和经济活动密度，新区也创造了集聚效应，使得企业更愿意进入该地区。这两种效应相辅相成，共同推动了企业投入的增加。值得注意的是，国家级新区对企业进入的促进效果也呈现出逐年增强的变化趋势，这表明政府通过国家级新区来推动地区经济增长的政策路径是可行的，且具有持续性和可持续性。

第二，国家级新区的政策效果存在明显的空间异质性。考虑到国家级新区具有独特的空间属性，本研究着重从新区内部和外部两个角度来揭示其空间异质性效果。结果显示，在国家级新区内部，政策效应和集聚效应主要集中在行政中心，即国家级新区管委会附近。这导致新进入企业主要集中在以管委会为中心、半径在1公里范围内，且呈现明显的距离衰减效应。而在国家级新区外部，由于部分政策效应和集聚效应具有更大的地理范围的外部性，促使国家级新区也能吸引部分新企业往边界外约20-25km的地区集聚。

第三，国家级新区对企业进入的促进效果主要由企业增长效应主导，尤其在更容易形成集聚效应的国家级新区中，政策效果更为明显。鉴于国家级新区可能仅导致经济活动发生空间转移，而非创造“净效应”，本文在进一步排除了企业迁移的影响后发现，国家级新区对企业进入的作用依旧稳健。此外，还从国家级新区与其所在城市中心的距离和规划面积这两个角度分析了其异质性政策效果。结果显示，距离城市中心较近、规划面积较小的国家级新区更容易形成集聚效应，因而更具吸引力，能更容易地吸引企业进入。

国家级新区建设需克服“资源投放平均主义”倾向，提升资源空间配置效率

从1992年最早在上海设立的浦东新区，再到最近2017年“千年大计”河北雄安新区的设立，国家级新区为推动中国高质量发展发挥了重要作用，但与此同时也暴露出一些突出问题：

首先，国家级新区的批复数量相对较少，导致部分重点经济区域仍缺乏相应的政策支持。虽然全国已经批复设立了19个国家级新区，呈现出“以点带面”的推动区域协调发展的态势，但在一些全国重点城市，尤其是像武汉这样的中部地区城市，却仍未获得国家级新区的青睐。这种局面使得这些城市在获得政策支持方面面临挑战，难以充分释放其发展潜力。

其次，部分国家级新区的规划面积过大、选址过偏，不利于形成集聚经济。尽管由中央和地方提供的包括土地、基础设施和税收等在内的优惠政策，为建设国家级新区提供了基础性作用，但实现长期健康发展的关键还在于推动经济要素的高效集聚。然而，部分国家级新区的规划面积过大，难以提高经济活动的密度；部分国家级新区的选址离所在城市主城区过远，导致难以享受主城区市场规模的辐射，未能较好利用老城区的公共服务等资源优势，也会导致新区的低密度开发。

与此同时，国家级新区的建设还存在“资源投放平均主义”的倾向，未能提升资源的空间配置效率。由于国家级新区普遍拥有较大的规划面积，使得地方政府在开发过程中容易缺乏明确的发展方向，导致资源被均匀分散在新区内部。这种“资源投放平均主义”的做法未能充分考虑到经济活动的空间分布规律，从而未能实现资源的合理高效配置。

协同发挥政策与集聚效应，合理布局公共资源，在集聚中走向平衡

根据以上评估结果和问题，对于国家级新区建设，提出以下政策建议：

第一，要高质量建设现有国家级新区，优先支持有条件的地区新设立国家级新区。经济发展的关键在于激发市场主体的活力和创造力。评估结果显示，国家级新区的设立确实可以促进企业进入。因此，除了充分利用中央和地方政府提供的优惠政策外，更应该不断推进体制机制改革，完善营商环境，提高对内对外开放水平，争取实现从“政策洼地”向“制度创新高地”的转型升级，不断增强对企业（特别是符合地区比较优势的企业）的吸引力。同时，面对经济下行压力、供需冲击和预期减弱等多重压力，国家级新区是中央政府应对这些挑战、推动经济增长的重要区域政策工具之一。在未来的规划中，国家可以优先支持那些具有明显区位优势、发展潜力大、战略意义重大的城市设立新的国家级新区。例如长江经济带中游核心城市武汉、国家中心城市郑州以及长三角城市群的副中心城市合肥等重要核心城市就是很好的选择。

第二，要协同发挥政策效应和集聚效应，持续激发国家级新区的经济增长活力。国家级新区作为区位导向性政策的目标区域，承载着综合的“政策租”和“集聚租”的功能。因此，应从完善政策体系和激发集聚效应两方面持续发力，以支撑国家级新区的高质量发展。一方面，考虑到政策效应在支撑国家级新区建设中的基础性作用，未来要持续在土地、基础设施和税收等方面为国家级新区的高质量发展中搭建完善的政策体系。另一方面，若未能形成市场机制下的集聚效应，国家级新区的建设也可能带来短暂的虚假繁荣，因此，只有真正发挥集聚效应，才能实现长期健康发展。未来在对国家级新区或其他新城新区进行规划设计时，应该尽量选址于区位优势明显、发展潜力大、靠近主城区的区域，并合理控制规划面积，为在新城新区内部形成集聚效应创造条件。同时，可以选择一些集聚效应比较明显的产业作为主导产业进行发展。

第三，要顺应经济活动空间分布规律，合理布局公共资源，在集聚中走向平衡。根据评估结果，国家级新区内部存在着明显的集聚中心，且企业进入水平会围绕集聚中心呈现距离衰减效应。与此同时，国家级新区还能带动周边地区经济发展。因此，在对国家级新区等类似新城新区的建设和管理过程中，需要克服资源平均分配的思维定式，根据经济活动的空间分布规律来配置资源，以推动空间资源在综合条件较优的地区实现集约高效利用，提升新区建设经济密度和资源配置效率，避免资源的空间错配。同时，国家级新区也需要处理好与周边地区的关系，鼓励不同地区企业开展更多交流合作，发挥国家级新区的带动效应，进一步推进区域协调发展。

（作者郭峰为上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，曹友斌为上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生）

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