再谈上海设摊新政：多点弹性，融通市场逻辑与市容逻辑

设计 郁斐

2022年12月起，上海、深圳相继修改设摊相关法规，不再全面禁止道路两侧和广场周围构筑物内的经营者“超出门窗和外墙经营”（简称跨门经营，包含外摆和占道经营），被舆论普遍认为是设摊监管政策“放宽”的体现。

澎湃研究所研究员研究发现，店外经营监管有精细化、品质化、严格化的趋势。澎湃城市观察刊登《上海设摊新政两年间：还要再多一点上下互动》 一文，呼吁借鉴国外城市做法，引入市场方式平衡店外经营需求和供给，多一些“自下而上”的反馈和“上下互动”的尝试。

本文根据街访上海5家个体经营工商户的信息，听他们讲对店外经营监管，包括监管内容和方式的意见和建议。

个体商户缺席“白名单”

2023年8月5日实施的《关于进一步规范设摊经营活动的指导意见（试行）》 以是否在设摊开放区（包含特色点、管控点和疏导点）作为监管店外经营是否合法的标准。

上海“摊”服务地图显示了截至去年底全部的合法点位。特色点共有234个，大部分是品牌连锁餐饮商户。

实际上，不得擅自超出门窗和外墙经营的是“道路两侧和广场周围构筑物内的经营者”。利益相关方有两类：一是个体工商户租户，二是有第三方运营主体（常是物业公司）管理的商户。

因为缺少申请渠道，沿街个体工商户很少出现在目前上海的设摊开放区“白名单”中。市绿容局市容处负责人说，各街镇部门“一般只接收由第三方服务企业提出的设摊开放区申请”。

第三方服务企业类型多样，如杨浦区大学路特色点由瑞安地产集团下属物业公司负责日常管理 ，而浦东新区周浦夜市由上海宗保保安服务有限公司下属的餐饮管理公司管理 。

对于这些点位以外区域的跨门经营、占道经营，《上海市市容环境卫生管理条例》第二十一条规定的处罚是“可以处一百元以上一千元以下罚款”并“暂扣经营物品和相关工具”。

市容逻辑与营商逻辑的冲突

执法者与沿街商户之间的张力往往来自市容管理逻辑与沿街商户营商逻辑的冲突。监管的弹性空间也常常出现在此。

在基层互动中，沿街商户常常没有“背街”，必须在店门前卸货，而法规禁止的“经营活动”却包含卸货、处理货品等行为。

此外，零售水果、蔬菜的商户常常希望让货品尽量接近人行路线以便吸引顾客注意，而法规却禁止沿街个体经营商户超出门窗线摆卖。

嘉定区一家水果店老板表示，即便跨门经营对交通和市容影响甚小，他仍常常会因店外卸货停车超过15分钟而被罚款；杨浦区大学路某二楼商户虽在设摊开放区，但由于不属于一楼的特色点位，卸货也常被城管催促甚至罚款。

不过，监管也在基层互动中形成了弹性空间，存在巡查频次、罚款金额等方面的微小差异。某些地段的个体商户在节假日和下班后时段被容许不罚。“晚上5点半后管的不严，”一家蔬菜店老板表示，“此时附近的商户都会把菜篮子拿到门外过道台阶上，抓紧售卖”；另一些城管也会在“上面领导来检查”时提前提醒把外摆物品收回去。

相比需要“限期内改正”的轻微免罚 、首违不罚等意图减轻处罚的监管政策，基层互动中形成的监管弹性空间，或许更利于店铺生存。

“非现场执法”削弱弹性

值得关注的是，监管的弹性正因为城市数字化转型而减少。以智慧城市建设为契机，上海正逐步探索以“非现场执法”的方式来监管沿街商户。

据2023年1月正式实施的《上海市城管执法部门非现场执法工作规定》，“非现场执法”是指城管执法部门通过技术监控设备、视音频记录设备等收集、固定违法事实，依法对当事人实施行政处罚的执法方式。

根据相关报道 ，各区以固定电子技术监控设备、流动智能街巡车相结合，减少人工巡查以及潜在的直接冲突。例如，上海嘉定从2023年6月起安装的监控设备将“经营物品擅自超出门窗和外墙30厘米的行为”视为违法，“摆放超过30分钟后自动抓拍”。

澎湃研究所研究员了解到的非现场执法流程是：如果图像识别发现违法行为超过15~30分钟，电子播报“严禁外摆”几次后停止。如果一直未改正，则城管会来现场进行监督劝告，拒不改正则开罚单给商户，商户需要去执法局缴纳罚款。“电子监控播报声音很响，在街对面都能听见。”一位杂货铺老板说。

一家距离电子监控6米的水果店老板质疑执法的公平性：“我一个月要去执法局缴纳几次罚款。”该老板还表示：“想投诉但不知有什么渠道。”

开店难，转行难，迁也难

对于店外经营的监管政策，一些个体经营商户表达理解：“确实需要管好，这也是他们工作”“他们也知道生意难做，现在这批城管比前两批好一些。”

对很多个体经营商户来说，外摆并非只是锦上添花，更是生存之道。在涉及到生存和实际利益的问题上，多数商户对跨门经营和卸货罚款表示“不适应”、“不合理”和“无奈”。多名外地商户提到：“现在做生意本来就难，再管那么严店要管死了，我就回老家”。

水果店老板认为，水果、蔬菜的特点一是“放久了不新鲜，越快卖完越好”；二是“利润微薄，需要走量”。店铺租金也是成本，每天挣不到1000元就要亏本。“摆在门框外面销售量会明显上升，原本三四天卖完的，外摆一两天就能卖完，营业额多30%（大约20万元），而外摆罚款1000元到顶。总体还是合算的。”

虹口一家个体盆栽店被罚500元，店主刘阿姨表示不理解：“喜阳的植物必须要晒太阳，店里没太阳。”

店铺难开，也难搬。经营时间越长，积累的客户越多，改换所卖商品甚至搬迁，商户损失“看不见”的机会成本，比罚款成本很可能更大。当被问到为何不能搬迁到疏导点、管控点等设摊开放区时，刘阿姨回答：“这条街就两家花店，另一家卖的是鲜切花，我是唯一一家卖盆栽的，还有些‘老客户’。”

个体经营商户数量庞大，提供日常所需、促进就业、维持街市活力，是市场经济末梢，对于促进小微企业营商环境提升、提振民营经济很有必要。如果沿街个体户消失，城市生活会更单调，更昂贵。

市容管理逻辑与沿街商户营商逻辑，协调起来才好。

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