四十年说｜改革开放四十年的九条经济学智慧

2018年是中国改革开放四十周年。四十年来，中国经济取得了非凡的成就。实际GDP扩大了34倍，年均增速达到9.5%，占全球经济的比重由1.8%上升到15.2%；基本建成了完整的现代工业体系，经济结构日趋丰富完善；人民生活水平显著提升，城乡建设突飞猛进。这些成绩不论与中国历史上的其他时期纵向比较，还是与英国、德国、美国、前苏联、日本、韩国等其他国家历史上相应的高增长时期横向比较，都更为突出，堪称人类经济史上“奇迹中的奇迹”。

同时，过去四十年，中国除了是一个典型的发展中国家，还是一个典型的由计划经济体制向市场经济体制转轨的国家。这就使得过去四十年间中国经济发展的过程更加充满挑战和不确定性，更加需要智慧、谋略和技巧。

下文简单梳理总结了中国经济在过去四十年改革开放过程中的九条经济学智慧，并分别列举典型案例加以说明。

（一）渐进式改革开放

中国过去四十年改革开放的历程是按照渐进的方式有序推进的。改革如此，开放亦如此。所谓渐进，既包括改革和开放事项的渐进，也包括改革开放程度的渐进。与之相对应的是，前苏联和东欧国家的转轨大多采取了一蹴而就式的“休克疗法”。

渐进式改革开放的经济学智慧有三：

（1）通过渐进而非毕其功于一役的方式推进改革，有助于规避争议，减少改革的阻力。这一点在改革开放初期全国上下不同利益群体对要不要改革、如何改革、要不要对外开放、如何开放、“姓社姓资”等问题存在激烈争论的时点上尤为重要。

（2）降低改革开放不确定性可能造成的冲击，减小试错成本。改革和开放都是引入新生事物，都存在不确定性；在缺乏经验可循的情况下，渐进推进的改革和有管理的开放有助于降低不确定性，减小试错成本。例如，对外开放先从深圳特区小范围开始，而且严格划分关内和关外。再比如，“双轨制”也是一种典型的渐进主义策略：在价格改革、汇率市场化、利率市场化等过程中，均不同程度地采取过“双轨制”，在原有的“计划轨”存量之外，新增和发展“市场轨”，渐进地实现由官定计划价格向市场决定价格的转变。

（3）先易后难，减低改革的边际成本。经济学重视边际分析，改革也是如此。先从较为容易的简单问题入手启动改革，再慢慢延伸向困难的复杂问题；届时复杂问题的改革在边际上也变得容易了。例如在价格改革中，下游商品市场较为简单，上游原材料市场较为复杂，土地金融劳动力等要素市场最为复杂；于是，价格改革就先从较为简单的下游商品市场开始，然后才逐渐延伸到上游原材料，最后才是土地、金融、工资等要素价格的市场化改革。

（二）增量改革

中国改革的总体思路是增量改革。即按照“稳住存量，发展增量”的思路推进改革，增量改革先行，以增量带动存量。在某种意义上，“增量改革”也可以认为是渐进式改革思想的一种具体体现形式。

增量改革背后的经济学智慧有二：

（1）增量改革追求“帕累托改进”。帕累托改进是在尽可能不损害既得利益的前提下改善另一部分人的利益，能够最大限度地减少改革阻力，为改革争取最大限度的支持者。例如，在住房改革、工资制度改革、养老医疗等社保体制改革中，均采取了“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的增量改革的思路，暂时承认“老人”的既得利益；而不是直接废旧立新、所有人都采取新办法。

（2）用发展的眼光看问题，在发展中解决问题。随着增量部分越来越大，存量的问题不仅会越来越不重要，甚至可能自动化解。退一步讲，即便存量问题仍然存在，运用增量资源去解决存量问题的能力也会越来越强。同样以住房改革、工资制度改革、养老医疗等社保体制改革为例，随着时间的推移，“老人”的占比会越来越小，最终会完全消失，相应的问题也就不存在了。

增量改革的另一个典型例子，是多种类型所有制企业的发展。改革开放之前所有的企业都是国有企业或集体企业，市场活力不足，企业盈利能力也较弱。而所有制改革，一开始并没有直接大刀阔斧地针对这些既有的公有制企业，而是鼓励发展个体户、乡镇企业、外商投资企业，通过增量的不断壮大来活跃市场、发展经济。最后不仅非公经济得到了大力发展，存量国有企业的盈利能力也明显提升。诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯曾用“边缘革命”一词来刻画中国经济增量改革的特征。

（三）“PISE”导向实现“3H”

1978年之后中国的经济改革与相关政策制定有一个明显的特征，笔者将其总结为“PISE”导向。简单概括为三句话：

（1）在生产-分配-交换-消费关系中，政策制定更加注重生产（Production）。发展战略、政策措施、资源支持多以生产为导向的。一个典型的例子是：服务于生产的基础设施的建设发展速度（如公路、铁路、机场、港口、桥梁、电网等），明显快于服务于生活的基础设施（如医疗、教育、养老、文化休闲）。

（2）为了扩大生产，需要投资，投资需要储蓄；因而政策往往更倾向于鼓励投资和储蓄（Investment and Saving），而在一定程度上忽视了消费。例如，“金融抑制”四十年来在不同程度上长期存在，最大限度地为基础设施建设和扩大再生产投资动员了资金。

（3）由于企业是现代经济中最主要的生产主体，因而政策往往相对更偏向于企业(Enterprise)，而非居民个人。长期以来，各个地方政府都把发展经济的工作重心放在招商引资上，制定各种优惠政策吸引国内外优质企业入驻；直到2017年前后，注重吸引人才和年轻人口才被一二线城市普遍重视起来。再比如，在金融发展方面，长期以来更注重金融机构和金融体系为企业融资的功能，而对服务老百姓理财的功能则重视不足（银行和证券市场均是如此）。

“PISE”导向促成了中国经济“高增长、高投资、高储蓄”的典型特征（简称为“3H”）。中国经济长期接近50%的国民储蓄率在全球范围内都是不多见的，在主要大型经济体中更可谓脱颖而出。高储蓄为企业扩大生产、为政府基础设施建设提供了资金保障。而企业投资和基建投资又为经济高速增长创造了前提。

根据经济发展阶段的不同，“PISE”导向并不总是合理的；但对于工业化早期和中期的发展中国家而言，的确具有明显的优势。反面的案例是一些非洲和拉美国家：前者是由于储蓄率长期较低，没有资金去投资，经济因而得不到积累和发展；后者则是过早地实行了与经济发展阶段不行适应的高标准福利政策，陷入“过度福利化”的陷阱。借外国人的钱投资也不失为一种选择，东南亚金融危机之前的泰国、印度尼西亚就是这么做的，然而一旦外资撤出，容易引发金融危机，对经济社会发展造成难以估量的负面冲击。

（四）注重规划+指标管理

中国在经济发展方面非常注重规划，包括长期、中期、短期规划；并在规划的基础上实行动态的指标管理。

在长期，改革开放的总设计师邓小平在改革开放初期就提出了“三步走”的长期发展战略规划。1987年十三大上将其具体阐述为：第一步，1981-1990年，国民生产总值翻一番，实现温饱；第二步，1991-20世纪末，再翻一番，达到小康；第三步，到21世纪中叶，再翻两番，达到中等发达国家水平。2017年十九大上，又在2020年全面建成小康社会的基础上，提出了两个“再奋斗十五年”的规划目标——2035年基本实现社会主义现代化，本世纪中叶基本建成社会主义现代化强国；并从多个方面阐释了这两个目标的具体含义。除此之外，在一些重点领域和重点行业，也会分别制定中长期发展规划，如《国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》等。

在中期，每隔五年会制定“国民经济和社会发展五年规划”（2005年之前称为“五年计划”，之后改称为“五年规划”）。从1953年的“一五计划”，至今已经延续到了“十三五规划”。各个重点行业以及每个省、市、县也会制定各自的五年规划。另外，每五年一次的党代会报告中，也会就经济社会发展的重点领域作出规划部署。

在短期，每年年末的中央经济工作会议，会布置下一年度的重点经济工作，并在次年3月份的《政府工作报告》中列出当年实际GDP增速、CPI、货币供应量（M2）、人均可支配收入增速、节能减排等重点经济指标目标。各省、市、县层面也是如此。笔者曾经亲身参与过西部某乡镇的《政府工作报告》起草工作，其中大半篇幅是与经济发展相关，并且会具体列明农业总产值增速、固定资产投资增速、招商引资完成额、农民人均纯收入、标准化农田亩数、新增硬化道路公里数等可量化、可检验的指标目标。报告的起草过程经历“三上三下”，反复征求乡镇人大代表、政府职能部门、各村两委班子、以及镇属医院、中小学校、重点企事业单位的意见，具有较为广泛的代表性。

从经济学的角度来看，规划制定过程在一定程度上发挥了信息收集和利益博弈的功能。同时，规划制定与指标管理是联系在一起的。各类规划中设定的目标一方面会被当作相关政府部门及官员的考核标准，另一方面也会成为地方政府间横向竞争的参考基准。国家层面的指标目标确定之后，会纵向传递到各个省、市、县、乡镇，层层分解，有时甚至层层加码，出现下一级的规划目标渐次高于上一级规划目标的情况。

（五）试点先行+经验推广

在改革开放过程中的多数重大事项上，都采取了“试点先行+典型经验推广”的分步骤模式进行——首先通过小范围试点的方式探索经验、汲取教训，成功之后进而在更大范围内乃至全国推广复制。

“试点先行+典型经验推广”的经济学智慧有：

一是通过实践，减少无谓争议，减小改革阻力。典型的例子是，邓小平1992年时就曾就开办股票交易所一事强调：“不争论，一争论，就把时间都争掉了”。

二是小范围局部试点，可以降低“干中学”的试错成本。改革的过程往往是“干中学”的过程，干中学一旦出错，就难免要付出成本。如果直接将办公室设计出来的方案直接付诸全国，一旦方案不合理，不仅容易造成巨大的损失，而且可能导致某项改革被反对派彻底否定、无限期拖延。而一开始如果只在局部试点，即便失败了，损失也不大，还可以吸取教训、改善补救，或者另寻他途；如果成功了，则能够树立榜样、迅速将典型经验大面积推广复制。

在改革开放的过程中，顶层设计固然重要，但基层探索也很重要。尤其是在改革开放和经济发展的初期，由于各方对市场经济规律的认识存在不足，这时基层试点的重要性就更为凸显。从小岗村家庭土地承包责任制的经验推广，到早期的经济特区以及后来的上海自贸区经验向全国复制推广；从早期的乡镇企业改制，到近年来国有企业混合所有制改革，再到财税体制改革、住房改革、社保体制改革等等，莫不是从试点开始。甚至形成了“有改革，必试点”；“千百次争论比不上一个试点”等观念。

（六）地方政府间竞争

经济学中通常而言的竞争都是指企业、个人之间的竞争，而地方政府之间的竞争是中国经济改革开放过程中的又一个典型特征。省与省之间、市与市之间、县与县之间、开发区与开发区之间，围绕招商引资、经济增速、财政收入展开竞争的程度之激烈，在其他国家是不多见的。

地方政府间竞争的本质上是地方官员之间的竞争。促成地方官员竞争的机制有三：

一是围绕经济增长的官员晋升锦标赛。经济学中已有大量的实证研究表明，GDP增长越快的县市书记或县市长，获得提拔的概率更高。周黎安等学者将其形象地称为“官员晋升的GDP锦标赛”。事实上，GDP增速、招商引资规模等经济指标，曾被正式纳入各级地方官员的考核体系之中。

二是财政税收激励。地方经济发展越快，税收及非税财政收入就越多，地方官员手中掌握的权力就越大。而特殊的税制设计，又强化了这一点。钱颖一等学者围绕“财政联邦主义”对地方政府财税激励行为的研究证实了这一点。

三是地方官员内心的成就感、使命感与认同感。人不完全是经济动物，官员也是如此。很多官员深受千百年来中国传统文化的熏陶以及中国共产党长期以来为人民服务宗旨的教育，“为官一任，造福一方”的观念根深蒂固，积极地追求政绩。笔者在多年的调研中发现，这样的官员并非少数。即便是一些存在贪腐行为、后来被绳之以法的官员身上，也有强烈的追求政绩的心理和发展地方经济的动力。

需要说明的是，尽管地方政府间竞争与“官员晋升的GDP锦标赛”对过去四十年中国经济发展发挥的作用从总体上看是积极的，但不容忽视的是，也的确容易滋生腐败、重复建设、资源错配等问题。

（七）项目带动

对于大部分在地方主政的官员而言，如果采访他们问发展经济有什么“法宝”的话，那么“项目带动”一定会被很多人提及。当一位官员新到一个地方担任党委书记或者县市长的时候，除了尽快熟悉环境、做好常规工作之外，他们首先会想的第一件事情就是：在接下来五年的任期里，要做成哪几个大项目。这些大项目可能是开发区建设、新城搬迁，也可能是机场、高速公路或铁路建设，抑或是招商引资，引进某世界五百强大型企业落户。

官员们相信，只有大项目才能带来大发展，也只有大项目才能让自己的主政生涯被当地老百姓纪念称道。事实也的确如此，一方面，这些大型项目对GDP或财政的贡献更大；另一方面，确实大项目更容易被老百姓称道为“政绩”。笔者曾经在全国各地的调研中，反复听到过如下类似的表达：“某某公司是咱们这最好的企业，世界五百强，是当年某某书记引进来的”，“我们这儿城市面貌变化最大的时候是以前某某书记在的时候，那个人有魄力，后来的某某书记发展经济不行”。

“项目带动”模式的经济学智慧是抓主要矛盾，在资源有限的情况下，“集中力量办大事”。一旦确定下来，这些“大项目”就会被投入很多人力、财力、物力支持。有时甚至会提出“集全市之力……”“集全县之力……”的口号。

在国家层面，也同样有大项目情结。西电东送、西气东输、青藏铁路、三峡水电站、南水北调、高铁网络等大型基础设施建设项目，中央政府极为重视。除此之外，一些大型跨国公司的招商引资项目，中央政府也很重视。例如改革开放之初，中央政府极力促成了德国大众汽车公司在上海开办合资企业。另外，加入WTO、申办亚运会和奥运会、申办世博会、举办进口博览会等举措，也是“项目带动”模式的一种体现，相关部委、城市、乃至中央部委都会投入较大的精力和资源去实施这些“大项目”。总体来看，这些大项目的确对经济社会发展起到了突出的提升作用。

（八）开放倒逼改革

一般认为，对外开放能为一个国家经济发展带来四方面好处：一是根据比较优势、多样化、规模经济等理论，通过进出口贸易改善总体福利；二是学习发达国家的技术和管理经验，获取外部自然资源品；三是通过开放带动产业升级；四是在全球范围内优化资金配置。

但除了这四方面好处之外，开放在过去四十年中国经济发展过程中，还发挥了另外一种非常重要的积极作用——“开放倒逼改革”。“开放倒逼改革”的经济学智慧在于：通过引入外部主体，打破原有的利益格局，从而推进改革，激发市场活力。

典型的例子是，中国为了申请加入WTO，在行业准入、营商环境、关税、投资便利、财税金融制度等领域，许诺和加快推动了多项重大改革。再比如，2013年之后，在上海、广东等地先后设立11个自贸试验区，在外商投资“负面清单”、贸易便利化、事中事后监管、服务业开放等领域试点摸索经验，并加快向区域外推广复制，也是开放倒逼改革的新例证。

（九）统筹“改革、发展、稳定”的关系，稳定压倒一切

对于一个发展中的转轨经济体，恰当地统筹好“改革”“发展”“稳定”三者之间的关系至关重要。发展是解决发展中国家绝大多数问题的根本办法；一方面，发展太慢不行，经济增速一慢各种原本隐藏的问题就立即凸显出来，可供化解问题的资源和腾挪空间也减少了，因而需要通过改革促发展，保持一定的经济增速；另一方面，经济发展太快会容易造成经济过热、通货膨胀、自然环境恶化等问题。对此，经济学界流传着一个形象的比喻：“中国经济好比骑自行车，只有保持一定的速度才能稳，太快太慢都不行”。

回顾改革开放四十年的历程，在不同的时期，政府对改革、发展、稳定所赋予的权重是不一样的，总是在动态变化之中巧妙地把握平衡。并且政府始终强调，稳定是改革和发展的前提，稳定压倒一切。这里的“稳定”，既包括经济稳定，也包括社会和政治稳定。

过去人们往往是从政治的角度来理解“改革、发展、稳定”的关系、理解“稳定压倒一切”的内涵；但实际上它们背后蕴藏着经济学智慧更值得挖掘：不论对于资源配置效率而言，还是对经济增长而言，较为平稳的宏观经济环境都极为重要。换言之，经济波动影响资源配置效率和经济增长。

正是出于对“稳定”的极端重视，过去四十年时间里，中国经济没有爆发过显性的金融危机，没有出现过负增长，即便在1989年、1998年、2008年等特殊时期，也保持了较为可观的经济增速。我们在研究中发现，改革开放四十年中国经济增速的波动率显著低于其他发展中国家和转型国家，而且低于应该英国、德国、美国、前苏联、日本、韩国相应高增长时期的波动率。反观阿根廷、土耳其、墨西哥等发展中国家，经济学研究未来更应当重视宏观稳定对经济长期发展的价值，重视统筹好“改革、发展、稳定”三者的关系。

（作者冯煦明为中国社科院财经院综合经济研究部副主任、清华大学中国与世界经济研究中心研究员）