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陆静｜未成年人专门教育制度完善研究

2024-04-11 07:30

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

未成年人的专门教育制度完善是教育公平的重要内容，可以更好地促进未成年人的健康成长，为社会稳定和谐贡献力量。通过分析未成年人专门教育的定义、发展历程以及实践困境，形成法治化型构路径。首先专门教育制度对于未成年人成长和社会稳定的重要作用。专门教育制度是针对特殊群体的教育体系，旨在提供适应其需要的教育和训练。该制度的发展历史揭示了逐步从边缘化到重视的转变，但也暴露出一些不足。当前专门教育制度面临的三大困境：立法保障不足、指导委员会的设立和运行机制存在缺陷、专门学校建设陷入困境，这些问题限制了专门教育制度的有效实施和未成年人的全面发展。因此，必须对专门教育制度进行法治化构建的对策因应。首先，需要完善专门教育制度的立法保障，确保其法律地位和实施效力。其次，改善专门教育指导委员会的设立与运行机制，提高其效率和公信力。最后，加强专门学校的专业化建设，为未成年人提供更优质、更适应的教育环境。

一、引言

近年来，未成年人实施了严重犯罪行为却因未达刑事责任年龄而不承担刑事责任的社会新闻屡见。从现实需求上来说，根据最高检发布的《未成年人检察工作白皮书（2022）》显示，2020年至2022年间，检察机关受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人数分别为37681人、55379人、49070人，受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人数分别为54954人、73998人、78467人，未成年人犯罪总体呈上升趋势，低龄未成年人犯罪占比上升，未成年人涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪明显上升。然而在具体实践中，根据不完全统计，S市近五年（2018年-2022年）被送入专门学校的未成年人数量仅有5人，涉嫌的罪名为强奸罪、放火罪以及寻衅滋事罪。其中一所专门学校截至2023年6月毕业季后，在校的初中部学生数量一共只有15人，且该校亦未实现其作为专门学校预防未成年人犯罪的设立初衷，该校生源以不良行为未成年人为主，通常是因家庭原因、与原学校老师存在矛盾、自身心理问题等原因而前往专门学校就读，部分低龄触法少年人格天生存在偏差，一般手段很难发挥出理想的矫治效果，但其发展趋势或已偏离甚至异化。

从“应然”与“实然”的对比中可知，在施行未成年犯罪嫌疑人分流制度以及降低刑事责任年龄制度之后，我国应该有大量符合条件的未成年人应当被送入专门学校接受专门教育，而这一现实需求与实际入学和在校学生的情况相差甚远。究其原因，当是专门教育制度的不完善，衔接配套制度不成熟等，故完善专门教育制度已迫在眉睫。我国对专门教育制度的探讨较少，多集中在整体性、宏观性的问题上，缺乏对专门教育制度的基础理论、关键程序和主管机关等方面的具体构想。本文在准确理解专门教育制度内涵的基础上，进一步讨论该制度的运行现状，同时探索该制度未来建设的完善路径。

二、专门教育制度的界定与发展

对未成年犯以及严重不良行为的未成年人进行合理、科学地处遇是中国少年司法改革的重要一笔，而专门教育制度则是科学处遇体系中关键的一环。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》（以下简称《意见》），对专门教育的定位和专门学校的建设、管理、运行及保障机制作出规定。2021年开始施行新修订的预防未成年人犯罪法（以下简称预防法）中，进一步明确专门学校和专门教育的法律定位。专门学校和专门教育经过近七十年的发展，成为矫治有严重不良行为的未成年人的有效场所以及国民教育体系的组成部分。

（一）

专门教育制度的概念界定

专门教育制度是在国家责任理论、社会防卫理论、社会标签理论等理论支撑下，结合我国少年司法改革、建设符合中国特色的罪错未成年人分级分类干预制度的背景，同时在各地试点经验的总结基础上形成的罪错未成年人处遇的制度。根据《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）和预防法的相关规定，广义的专门教育制度包括矫治教育措施、专门教育以及专门矫治教育三部分。而狭义的专门教育仅指专门矫治教育。也即，本文是建立在明确专门教育与专门矫治教育是包含与被包含之关系的基础上，对作为整体的未成年人专门教育制度所进行的讨论。对于预防法第41条列举的公安机关对有严重不良行为的未成年人进行的一般性矫治教育措施，由于无须划定专门场所实施，亦不涉及对未成年人人身自由的限制与剥夺，故本文不重点讨论。

在我国刑事责任年龄制度调整以及少年司法大力改革的背景下，《意见》提出，加强专门教育制度与专门学校的建设。与此同时，预防法第6条再次规定，专门教育是国民教育体系中的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。专门学校是对有严重不良行为的未成年人进行专门教育的有效场所。新的预防法以专门教育取代了工读教育和收容教养制度，吸纳了二者的制度职能，并在此基础上，配合我国罪错未成年人分级干预体系进行建设。罪错未成年人是指，具有不利于自身健康成长行为、违反治安管理处罚法行为或违反刑法行为，不满十八周岁的人。罪错未成年人的内涵和外延比触法未成年人这一概念更宽，所以更好理解为何对触法未成年人的专门矫治教育是专门教育制度体系的组成部分。根据《刑法修正案（十一）》和预防法的规定，按照文义解释，专门教育制度应当包含专门教育和专门矫治教育。既然作为一个进行整体建设的制度体系，笔者认为对专门教育和专门矫治教育进行区分是非常有必要的，实践中不少实务工作人员将二者混为一谈、不加区分，如此必然带来执行过程的混乱。

理论界已有不少学者注意到专门教育制度的体系性理解，针对专门教育和专门矫治教育进行区分对比，形成了不同的观点。笔者认为，从法律层面的表述、适用对象、执行场所、执行方式等具体规定来看，专门矫治教育与专门教育存在本质不同，在对专门教育制度进行讨论时，应当首先区分二者的差异，找出两者相互联系的地方，运用整体的观点对专门教育制度进行理解。笔者以为，既有的规定显示，专门教育是国民教育体系的组成部分，故笔者在肖姗姗所进行的分类基础上作了调整，将矫治教育措施这类赋权于公安机关、教育行政属性薄弱且不需要专门学校参与的处遇措施不特别地列入专门教育制度体系进行讨论，而认为该措施是罪错未成年人分类分级处遇体系中的一部分，属于社会化处遇措施。简言之，笔者将专门教育体系分为广义的专门教育制度和狭义的专门教育，前者包括专门教育和专门矫治教育两部分，后者仅指对触法未成年人适用的专门矫治教育。

（二）

专门教育制度的发展沿革

专门教育制度作为罪错未成年人处遇体系的重要组成部分，有必要厘清该制度的沿革。由于该制度包含着专门教育和专门矫治教育两部分，故笔者将分别简述其发展沿革。

第一，从“工读教育”到“专门教育”。我国工读教育制度经过近七十年的发展，经历了起伏与改革，但从未安稳过。工读学校作为具体落实工读教育的载体，是招收有违法和轻微犯罪行为的青少年（含部分流浪儿童），并采用边学习边劳动的教育措施。1955年，在北京建立了新中国成立后的第一所工读学校——北京市海淀寄读学校，此时的教学模式具有“半工半读”的性质，招生对象上呈现出混乱的特点，主要包括流浪儿童、孤儿以及处于违法犯罪边缘的未成年人。1966年，工读学校被迫停办，部分工读学校被撤销。1978年，经北京市政府决定，恢复工读学校，招生对象仍然为有违法和轻微犯罪行为的未成年人。此后工读学校又经历了20世纪90年代末的调整转型与21世纪后的改革发展，曾承担着未成年人保护和预防违法犯罪工作的重要职责。然而，随着社会的发展，制度设计已远远跟不上现实需求的前进步伐，由于缺乏法律依据，各地政策理解不同，工读学校的发展倾向于刑事监狱化、职业学校化、普通学校化，淡化了工读教育的色彩，加之社会对其的诟病导致进入工读学校就读的学生都被认为是“坏孩子”，而工读学校也曾沦为“坏孩子聚集地”，更无法承担对于罪错未成年人再社会化的使命。在这样一种标签效应的催化下，工读教育制度显然已无法承载历史交给它的任务。2006年修订的未成年人保护法（以下简称未保法），从表述上开始用“专门学校”来代替工读学校。而后的未保法预防法的历次修订，也都不再使用“工读”二字。历史半个多世纪的工读学校已悄然退出历史舞台了。工读教育制度所承载的对不良行为未成年人、违法以及轻微犯罪的未成年人的矫治职能为专门教育所吸收，因此可以说，工读教育是专门教育的前身。

第二，从“收容教养制度”到“专门矫治教育”。绝大多数国家的刑法中，均规定了刑事责任年龄制度，这就意味着，实施了严重的犯罪行为但未达刑事责任年龄的未成年群体无法通过刑罚追责，如此一来，收容教养制度便有了现实需求。收容教养制度，一种特殊的矫正机制，于1956年创设，历经1979年刑法确认与1999年预防未成年人犯罪法的具体规范，曾经是我国未达刑事责任年龄的涉罪未成年人处遇的制度支撑。收容教养曾是我国刑法和预防法规定的机构化处遇措施，在一定程度上限制甚至是剥夺了触法未成年人的人身自由，过分突出了惩罚属性，忽略了对触法未成年人的特殊保护甚至侵害了部分尚未完成义务教育的触法未成年人所享有的教育权。但由于法律规定地较为原则、适用程序不清、执行场所不明等问题而在实践中被虚置。此外，该制度的适用程序也饱受争议，其适用与否完全由公安机关执行，自行启动而后自行审批，未能突破行政审批程序的窠臼，具有封闭性、单向性和职权性等特征，缺乏程序正当性和实体法治性，也正因此该制度一直为学界诟病。刑法修正案（十一）对第17条进行了修改，修改后，将原第17条第5款内容中的“由政府收容教养”予以废除，取而代之的是“专门矫治教育”。预防法第45条规定，针对触法未成年人，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。与刑法修正案（十一）相比，预防法中的规定更明确些，未保留“在必要的时候”等需要判断和评估的字眼，取而代之以“专门教育指导委员会评估同意”，并需要“教育行政部门会同公安机关决定”的表述。对于专门矫治教育这一限制剥夺触法未成年人的人身自由的措施，这样的规定至少从规范层面而言体现了审慎性和严肃性。

（三）

专门教育制度的功能定位与法律性质

《意见》和预防法中都明确规定，专门教育是国民教育体系中的组成部分，也是少年司法体系中具有“提前干预、以教代刑”特点的重要保护处分措施。

首先，从该制度的功能定位上来说，专门教育被置于国民教育体系之中，属于一种特殊的教育形式，受到教育行政机关的管理。但关于这一功能的确定可能受质疑，因为在实践中，有关部门具体工作的开展需要法律依据、需要权力依据，即使在地方性文件中明确了矫治工作由司法机关展开，但上位法中仍将“专门教育”规范为“国民教育体系组成部分”，可能打击相关部门开展工作的积极性。同时，教育行政部门主管下的普通学校只有教育职能没有司法职能，在同样处于探索期的专门学校的发展而言，交由教育行政部门主管容易出现“文化教育有余、司法矫治不足”的情况，倘若单纯地转移给其他部门主管又不能凸显其教育属性。实践中，关于这部分的内容尚待讨论与明确。不可否认的是，矫治职能是专门教育作为特殊教育形式的重要职能之一，实务中，对罪错未成年人的矫治工作主要由司法行政机关、公安、检察院和法院作为专业指导主体开展。若受制于行政审批的程序，矫治工作难以展开，矫治效果也会大打折扣。另外，即使在现有的国民教育体系的组成部分这一定位中，也未得到特殊照顾，在专门学校的经费投入、师资配备、教材设置等方面都未做到应有的基本的保障与支持。

其次，关于专门教育制度的法律性质，学界存在争议。主要原因在于对专门矫治教育的性质的不同观点，曾经的收容教养制度本身就存在“特殊管教措施说”“行政治安处罚说”“司法保护教育措施说”“保护处分说”“保安处分与保护处分双重属性说”等多种观点，主流观点认为属于保护处分措施，也有部分学者仍保留着属于保安处分措施的观点。保护处分措施，可以从未成年人实施的严重不良行为是侵害性和自损性两种要素的重叠进行理解。也即，一方面，其所实施的严重不良行为是侵害他人重大生活利益或侵害的可能性极大，在这个意义上，严重不良行为属于侵害行为，因此罪错未成年人需要为自己的严重不良行为付出代价，接受强制性的处分措施；另一方面，未成年人由于反复触法，放纵不良行为一步步升级为严重不良行为，甚至发展为涉罪行为，从而被社会孤立，被孤立于社会生活带来的一般的、平均的利益之外，从这个意义上而言，严重不良行为属于自损行为，使得这部分未成年人成为社会的弱者的地位，即需要得到特殊保护。保安处分本身也非常复杂，在此列举我国保安处分措施的几个实例：曾经的收容教养制度，现在的强制戒毒制度、强制医疗制度等。学界对保安处分还进行了内部的细分，因与本文无关，在此不赘述。姚建龙教授认为，保护处分是指少年犯罪处遇中具有替代（并非补充）刑罚性质的措施，具有超越刑罚亦超越保安处分的鲜明特点，有犯罪之后的“第三种法律后果”之称。陈小彪、柳佳炜对专门教育和专门矫治教育的性质进行了区分讨论，认为专门矫治教育是一种拘束型的保护处分措施，本质上具有司法属性；而专门教育是一种社区型保护处分措施，本质上是强制性的教育行政手段。

简言之，保护处分制度的基础理念更符合对我国罪错未成年人的特殊保护，同时也与我国“教育、感化、挽救”方针以及“教育为主、惩罚为辅”的原则相呼应。然而我国现有的制度设计中，未有明确以“保护处分”命名的制度名称，法律并未就该性质作出进一步的解释，亦未形成具体系统的保护处分制度设计，这就隐形地为社会群体了解该制度设置了壁垒。笔者以为，既然预防法以立法形式明确了专门教育是重要的保护处分措施，那么实务部分应该向此措施靠拢，学界也因更多地投入到关于如何构建保护处分制度体系这一问题中进行探讨。《意见》第6条有这样的表述“由政法、司法行政部门主管的专门学校”，在此可以做整体理解为是专门矫治教育的专门场所，由司法部门以及教育行政部门共同主管。即在《意见》中明确了专门教育的双重定位，是国家教育体系的组成部分和少年司法体系的重要保护处分措施。故笔者认为在之后的制度设计中应充分考虑这一点。

三、专门教育制度的实践困境

在预防法和未保法修订后，专门教育制度被激活，学界研究专门教育制度的热度明显提升。尤其是该制度运行现状中所面临的实践困境得到了学界的关注，学者们已达成一定共识。工读教育和收容教养制度诞生于20世纪50年代，经过了近七十年的发展，依靠的都是各种抽象的政策性文件，专门教育制度并不是凭空创造出来的全新的制度，而是在吸收从前实践经验的基础上进行革新的罪错未成年人分级干预机制建设的重要组成部分。在新形势下，专门教育制度作为预防罪错未成年人违法犯罪的“最后一道防线”而被寄予厚望。然而，实务人员对专门教育制度的认识不到位，混淆专门教育与专门矫治教育的适用对象，且因缺乏实施细则导致该制度呈现执法混乱的状态，没能发挥应有的功能与作用，无奈被虚置。专门学校亦空有其名，多所专门学校开始面向社会招生等等以谋求“生路”。而这样无奈的源头很大程度上在于其自身制度设计的缺憾。整体而言，该制度在专门性立法的制定、专门教育指导委员会的设立与运行以及、专门学校的建设等方面存在不同程度的缺憾与阻碍。

（一）

专门教育制度的立法保障不足

立法是专门教育制度建设的核心。宏观的专门性法律文件是专门教育制度的引领，具体的操作细则是专门教育制度有效运转的保障。目前，专门教育制度在立法问题上存在阻碍，主要概括为两大方面，其一，专门立法缺失，实施细则缺位；其二，现有的法律文件的位阶不足，导致专门矫治教育的实施存在合法性、有效性等问题。

第一，专门立法缺失、实施细则缺位。在专门教育发展的过程中，依靠的多是政策性文件。现有的关于建设专门学校、完善专门教育制度的除了2019年国务院印发的《意见》之外，都只是散见于刑法、预防法、未保法等法律文件中，仅是寥寥数语，且都是原则性、概括性、宏观性的规定，尚缺乏一部关于专门教育或者专门学校的系统完整的法律或规范性文件。预防法第6条第4款规定，“专门学校建设和专门教育具体办法，由国务院规定。”但两年下来，国务院以及有关职能部门对于专门学校建设和专门教育具体办法尚未出台国家层面的统一实施办法，各地出台的地方性文件因为标准不统一，导致实践中各地存在差异，不利于罪错未成年人分级干预制度的建设。此外，具体的实施细则缺位，运行操作难以开展，专门学校的建设和运行各地标准不一。实践中，实施意见或政府部门的答复与通知、规定混乱，性质多为地方性司法文件和地方性行政文件。专门立法和实施细则的缺位，带来了专门教育制度建设和专门学校具体开展分类分级处遇过程中一系列的尴尬困境。

第二，现有法律的位阶不足，专门矫治教育措施的合法性受到质疑。专门矫治教育承接着收容教养制度的职能任务，针对触法未成年人进行的拘束型司法处遇措施，其中必然涉及限制剥夺未成年人人身自由，然而对该措施进行较为详细规定的，仅有预防法第45条，未就专门矫治教育制度的法律性质、适用对象、程序、条件等主要问题出台相应的立法解释或配套规定予以明确和规范。在司法实践中的主要法律依据，大都依靠层级较低的答复、内部性文件等，这不仅严重损害了法律的统一性和权威性，更是违反了立法法中“限制人身自由的强制措施和处罚只能由全国人大及其常委会制定的法律来对其做出明确规定”这一法律绝对保留的事项。因此，相关规范性文件的合法性受到合理质疑，现行的法律已无法满足该制度的建设与完善，局限性凸显，内容粗糙且过时，远跟不上依法治国时代的步伐。

（二）

专门教育指导委员会的设立和运行机制不完善

专门教育指导委员会的设立和运行规定主要集中在预防法中，预防法第6条第2款、第3款规定了专门教育指导委员会的职能以及组成人员。预防法第43条至第46条，规定了专门教育指导委员会的评估职能。明确了在特定情况下需要评估的程序性要求。不论从法律规范上还是具体实践中，专门教育委员会的机制设计是不完善的。

首先，关于专门教育指导委员会的设立问题。预防法第6条第3款规定了专门教育指导委员会的组成人员，列举了教育、民政、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政等多家单位以及社团组织，明确其职能任务为“研究确定专门学校教学、管理等相关工作”。该规定的内容中可以看出，第一，其组成人员缺乏专业性，在组成人员中未确定主管部门或牵头单位。各成员单位众多，但真正了解未成年人案件办理特点和经验的人员并不多，且对预防法未保法等专业知识不甚了解，其决定的专业性不足可能受到质疑。第二，组成单位中的主管部门或负责部门未进一步明确。在《意见》第5条规定中，将专门指导教育委员会的办公室设置在教育行政部门，结合专门学校的定位以及专门教育指导委员会对于专门学校的教学、管理等职能任务来看，可以理解为专门教育指导委员会具有教育行政的属性，由教育行政部门主管。然而实践中，具体工作的开展需要权力依据、法律依据，若未明确主管部门和分管领导，其余部门的配合度、积极性必然不高。第三，专门教育指导委员会的诉讼地位未明确。根据预防法第49条的规定，赋予未成年人及其监护人对行政决定提起行政复议和行政诉讼的救济权利。即使是这样一种事后的救济，但仍然无法直接适用于专门教育指导委员会，原因在于专门教育指导委员会的组成决定了其不具有行政法上的主体资格，即不属于行政诉讼法上的适格被告，无法独立的应诉。专门教育指导委员会具有议事协调机构的性质，另一方面也负责个案中的前置评估工作，而其明确的法律性质和地位以及是否具有独立的行政主体资格等关键问题未能在法律规范中明确。

其次，专门教育指导委员会的运行机制问题。现有法律规定中，未形成完整的评估机制、未确定明晰的评估标准、未对评估报告的效力作出确认，缺乏可操作性，因此，实践中专门教育指导委员会的运行难以展开。根据预防法第43条至第45条规定，需要对“是否转入专门学校接受专门教育”的评估情况有三类：其一，有严重不良行为的未成年人的监护人、原学校提出申请的，须经其评估；其二，公安机关接触到有特定行为的未成年人，认为需要送入专门学校的，须其评估后在会同教育行政部门做决定；其三，对于触法未成年人适用专门矫治教育的程序中，也须要其评估。第46条规定了专门教育指导委员会应当对专门学校开展常态化评估，以及对需要“转出”专门学校的情况进行评估对于适合转回原学校就读的出具书面建议。综合专门教育指导委员会应当发挥的职能来看，尽管在“评估是否转入”的后两种情况，法律规定中都存在这样的表述“经专门教育指导委员会评估同意后，教育行政部门会同公安机关可以决定适用……”，也即在经专门教育指导委员会的评估之后，并不必然导致专门教育的启动，但不可否认，专门教育指导委员会的评估仍然是启动专门教育的必经程序。而这样一个必经的程序，实践中却存在阻碍。具体表现为：第一，在召集方式上存在缺陷，难以形成常态化的评估机制。实务中需要评估转入或转出专门学校的未成年人案件随时会发生，而专门教育指导委员会的召集方式，不利于形成对专门教育的启动或终结程序作出即时评估以及对专门学校的常态化评估的工作机制。第二，评估标准的缺席、评估内容的模糊，使得组成人员难以在评估过程中保持价值中立，评估报告也并不科学客观。若没有规范化的评估标准、评估内容、评估机制，那么这一过程只能流于形式，并不能真正发挥作用。对于转入或转出，甚至是整个执行期间都无法给予适时评估，为动态化流转提供依据，实现个性化教育矫治的目标。第三，未确定评估结果的效力问题。对于专门教育指导委员会经评估形成的书面材料，未成年当事人及其监护人能否提出异议，在预防法中未能明确。根据专门教育指导委员会的实际性质以及现有规定来看，其评估报告系内部材料，在整个评估过程中，当事人处于评估对象的位置而非程序性主体地位，未成年当事人一方并不享有对此报告的异议权，甚至连知情权都未予以保障。尽管这份评估结果并不必然启动专门教育制度，但在现有相关措施尚不配套的背景下，专门教育指导委员会的评估建议是相当重要的，且整个评估过程呈现的是“教育行政部门——专门教育指导委员会——教育行政部门”的流程，提请审批权和决定权统一在一个机关，形成了权力闭环，而未成年人的基本权益保障落空，该评估过程乃至整个专门教育制度的程序法治性不免受到质疑。

（三）

专门学校建设陷入困境

专门学校是预防未成年人犯罪的最后一道防线，是九年义务教育的补充形式，在社会综合治理中具有重要的地位和作用。其不同于普通学校和机构化的司法监管场所，目的是通过分级干预的矫治体系，充分实现国家教育工作以及预防罪错未成年人再犯罪的矫治教育两个重要职能，保障罪错未成年人顺利完成再社会化进程，早日成为一名合格的社会公民。根据最高检第九检察厅调研数据统计，截至2022年5月，全国共有专门学校110余所，目前在建或进入选址阶段的专门学校有11所。然而在实践中，由于缺乏专门法律的支持，政策保障亦不完善，专门学校的建设面临着诸多困境。

首先，专门学校的招生对象范围模糊，各地执行标准不一。生源问题可以说是专门学校建设的基础问题，然而实践中因生源问题而被迫“转型”的专门学校不在少数。其一，从“量”上来说，如文章开头所述，专门学校学生的“供给”和“需求”非常不平衡。其二，从“质”上而言，招生对象的范围并不明确，现有规定仅仅从行为上认定，而对年龄未作限制。根据预防法第43条规定，只要有严重不良行为的未成年人，经一定程序评估同意后都应当送入专门学校接受专门教育。然而，即使预防法第38条对“严重危害社会的行为”作了列举性规定，但仍存在最后一款兜底性规定。这是否意味着只要满足“行为标准”，是治安管理处罚法（以下简称为治安法）中规定的违法行为都可以被认定，这需要等待立法者作出进一步明确的。此外，没有适用年龄的下限，在实践中容易使有关机关在考核要求的压力下，囫囵吞枣地将儿童期的孩子也送入专门学校，对于这个年龄的孩子是否合适脱离父母进入半机构化的场所接受教育完全不加考虑。青少年时期正是身心健康快速发展，塑造三观的关键时期，极易受到校内不同年龄范围以及不同行为严重程度的影响，从而导致交叉感染问题。全国各地专门学校的办学类型多样，主要有三种办学类型：教养型、教化型和矫治型，如此便导致招生对象和教育对象混同，这也是学生交叉感染的具体表现。其实工读学校在诞生之初，就存在司法矫治教育和社会性救助的双重职能，这样的影响一直流传至今，部分地区的专门学校仍未重视其所承担的法律职能和时代任务，而将一些不符合接受专门教育要求的未成年人轻易地收纳进来。对在校的学生未加区分地统一管理和教学，无法提供有针对性的个别化处遇措施，不能严格做到专门场所的划分，学生之间互相交往，不良因素极容易迅速传染。如此，既是与我国建设罪错未成年人分级干预体系的理念相背离，更是无法专门学校顺利完成罪错未成年人的再社会化目标。

其次，基本资源配备不齐。基本资源包括硬件设置上的师资力量、学科教材、经费投入等，以及在管理上的教学标准、教学质量、管理体制等办学理念都跟不上现有的潜在需求。第一，在专门学校的建设中，师资力量薄弱，对于需要接受专门教育的未成年人而言，不仅在教学内容上需要更专业的教师，还要求教师具有了解未成年人身心发展规律以及过硬的心理素质，若对于这部分特殊教师的薪资待遇和津贴补助等方面未能有效保障，则不可避免地导致相关人才的流失，专门学校的师资结构不稳定。尽管专门教育被定位为国民教育体系的组成部分，但实践中由于缺乏经费投入导致仍趋向于普通学校的办学模式，采用统一的普通学校的教材。而接受专门教育的学生显然无法适应普通教育，更迫切地需要专门教材，有针对性的教学内容，而不是换一个地方接受同样的授课内容和考核方式。第二，教学标准的缺乏对于普通学校而言尚且是一个致命问题，更何况是特殊的专门学校。55.9%的专门学校教师认为专门学校教育存在的最大问题是缺乏统一的办学标准。所以实践中，只能选择套用普通学校的教学标准和考核体系，忽视了专门学校的特殊性和针对性，同时也将导致教学质量难以评估。目前的法律规定中，仅提及评估的主体和频率，而对评估标准、评估内容等未作规定。实践中，大部分是对在校学生的评估，而没有对教学质量、教学水平等进行评估，难以判断现有的教学模式和内容是否适合专门学校的学生。

最后，专门学校的执行期限未作规定。现有规定中，未对适用专门教育的期限作出确定。尤其是针对采取专门矫治教育的专门学校而言，在校学生的人身自由无疑受到了很大程度的限制甚至剥夺。预防法第46条笼统地表述为“经评估适合转回普通学校就读的，专门教育指导委员会应当向原决定机关提出书面建议，由原决定机关决定是否将未成年学生转回普通学校就读。”显然，经评估来决定执行期限的长短这一点的合法性值得质疑。专门矫治教育作为一种保护处分措施，在实施的过程中针对未成年人的处分性措施应当依循法定原则。处分法定原则是法治原则的要求，是罪刑法定原则的延伸。对于专门教育这种半机构化处遇措施和专门矫治教育这种机构化处遇措施，若未明确期限的范围或调整标准，在缺乏独立第三方的监督下，专门学校极易异化成“名为学校，实为监狱”的单纯羁押场所，这无疑将严重损害在校未成年学生的合法权益。

四、专门教育制度的法治化构建

发展与生涯犯罪学家皮凯洛认为，犯罪普遍性在15～19岁达到顶峰，起点年龄在8～14岁，儿童时期的犯罪（或者起点较早）预示着较长的犯罪生涯。面对大量的严重不良行为未成年人以及触法未成年人教育矫治的现实需要与专门学校开展建设的匮乏这一新形势，专门教育制度承载着实现罪错未成年人教育矫治的功能，净化罪错未成年人的社会危害性和人身危险性，顺利完成再社会化进程。尽管面对诸多阻碍和困境，我国少年司法改革已是大势所趋。社会发展的实际状况和现实需求，催生出建设针对未成年人违法犯罪治理体系的长效机制这一美好愿望。从现有的研究来看，多位专家学者都对专门教育制度出现的困境进行了剖析，并提出了完善建议。专门教育制度是预防未成年人违法犯罪体系的重要组成部分，需要破旧革新，主动承担教育矫治罪错未成年人的历史使命，根据最有利于未成年人原则，保护未成年人健康成长，加强法律的专门性、适用性、有效性、可操作性，厘清专门教育制度的法律性质与功能定位，完善专门学校的建设，进一步推动专门教育制度的落实与发展。

（一）

完善专门教育制度的立法保障

在少年司法改革呼声愈加强烈的背景且拥有大量现实需求的推动下，若欲改变未成年人专门教育制度被虚置的实践难题，出台专门的法律文件以及强操作性的实施细则迫在眉睫。首先，专门教育制度作为一项重要的保护处分措施，需要专门性立法予以保障。现有的预防法虽然作为解决未成年人罪错行为教育矫治问题的专门立法，但三年多的实践中，专门教育制度仍未能有效开展，其中的诸多规定呈现笼统性、宏观性、分散性，未能很好地指导实践。因此，需要制定《专门教育法》对专门教育的法律性质与功能定位进行明确，并在总则中规定一系列基本原则以宏观指导专门学校的开展，同时在分则中对专门学校的分级分类、流转程序、教学管理和评价制度等各方面进行规定。其次，对于涉及基本权利的处分性措施坚决依循法律绝对保留原则。就有关限制剥夺未成年人人身自由的专门矫治教育措施，只能交由全国人民代表大会及其常委会设定的法律进行明确，以防实践中有关部门在处理相关问题时面临因上位法未规定而只得向地方性司法文件求助的尴尬处境。最后，专门立法和实施细则需要与其他法律规定和有关政策相衔接，明确适用法律的分级，共同维护法律的权威性和统一性。加强专门教育制度与义务教育法、治安管理处罚法、社区矫正法、行政处罚法等法律规定的衔接配套。关于未成年人违法犯罪有关的处分措施，应当在专门性立法中予以明确专门性法律优先适用。比如在治安法中涵盖了对未成年人进行处罚的条文，预防法中也提及公安机关可以依据治安法对未成年人作出处罚。此时，在治安法立足于成年人为本位的法律下，作出对未成年人的处罚，并不能有效把握未成年人的身心特点，与我国对未成年人的特殊保护有悖。此时，预防法在个案中应优先适用。再如，被决定进入专门学校的严重不良行为未成年人尚未完成义务教育时，应优先适用预防法的相关规定，在专门学校中开展义务教育，而无须根据义务教育法的规定回到户籍所在地入学的限制。总之，在专门性法律法规的完善中，不仅需要考虑完善的内容，也需要进一步明确法律的优先适用性，提高单行法的适用率。

此外，对于专门性立法的出台过程亦有必要进行明确。学者们对专门性立法的进程达成了一定共识。将专门学校立法进程细分为三个阶段的设想。即制定部门规章——制定行政法规——制定法律的渐进方式。由于新预防法刚实施，再次修订的可能性不大，但具体的操作细则并未出台，因此，笔者赞同该三阶段设想，效仿治安法的出台步骤，首先由国务院出台部门规章，由部门规章的基础上再行制定行政法规，最后更上一阶在行政法规的基础上出台法律。最后诞生专门学校法或专门教育法以规范专门学校的建设与具体活动，调整涉及的各种社会关系。

（二）

完善专门教育指导委员会的设立与运行机制

从专门教育指导委员会的组成单位可以看出，专门教育制度的开展，专门学校的建设不仅仅是一家之言，而更倾向于一种综合治理的联合建设的制度设计。且根据预防法有关规定，专门教育指导委员会围绕“评估”这一核心程序而展开具体运行。制度设计者意图通过第三方的评估，对专门教育制度的启动、执行和终结这一具有强烈行政属性的过程进行有效限权。若欲使专门教育指导委员会真正发挥制约的功能，必须对其设立方式以及运行机制进一步完善。

首先，关于专门教育指导委员会的设立方式。在完善专门教育指导委员会的设立方式前，需要明确的是专门教育指导委员会的地位和功能这一前提条件。专门教育指导委员会设立的初衷在于对机构化保护处分措施的监督，依循最有利于未成年人的原则，依法履行评估职能。在认识到这一前提的基础之上，需要从以下几方面完善其设立方式：第一，优先选任组成单位中对未成年身心发展规律有一定专业背景或工作经验的具体人员，形成稳定的专门教育评议小组。并对该评议小组展开培训，内容包括但不限于预防法未保法等与未成年人有关的法律法规的适用与执行。第二，明确牵头机关以及主管部门。由于公安机关是最先接触到不良行为未成年人、严重不良行为未成年人以及触法未成年人的机关单位，相较于其他组成单位的成员更及时、更全面、更直观地了解该群体的情况，由其作为牵头机关有一定的法律依据与事实依据。此外，根据《意见》的规定，现有的专门教育指导委员会设置在人民政府内部，结合专门教育制度的司法与教育双重属性，笔者认为主管部门或可考虑由教育行政部门与司法行政部门共同主管，且明确其他组成单位的配合义务，纳入一定的考核评价体系，提高各单位的积极性与责任感。第三，明确专门教育指导委员会具有独立的诉讼地位。专门教育指导委员会的所属人民政府授予其一定的行政权力，其所作的个案评估意见属于具体行政行为，具有可诉性。即未成年当事人及其监护人享有对其评估的决定提起行政复议或行政诉讼的权利。

其次，针对专门教育指导委员会的运行机制。根据预防法的规定，适用专门教育制度的未成年人学生均须经过专门教育指导委员会评估同意，可见，专门教育指导委员会通过评估程序为专门教育制度的适用对象把好关，起到独立的第三方监督的作用。为应对实践中的阻碍，应当从以下方面作出完善：第一，根据上述设立方式，在形成的稳定的专门教育评议小组基础上，除了在“入校”的三种情况以及“出校”的情况下进行评估以外，还需要建立周期性常态化评估机制。具体如，对于仅开设专门教育的专门学校按照每个季度进行评估，并对个案的评估留档保存，作为日后该生“出校”的依据。对于开设了专门矫治教育的专门学校按照每月一次评估的频率进行，发现严重不良情况加重或屡教不改者，及时组织学校教师、社会工作者等有关人员展开评议讨论，调整矫治方案，做到有针对性地进行教育矫治。此外，除了对在校学生展开的周期性评估，还应当在常态化评估机制中融入对专门学校的教学质量和教学水平的评估，发现私自擅用体罚或变相体罚的行为的，应当及时叫停，必要时由主管部门下发调整建议书予以纠正，以提升专门学校在教育矫治过程中的规范性、科学性、专业性。第二，完善评估标准，明确评估内容。为了维护法律的稳定性，预防法对专门教育指导委员会的职能仅规定了评估主体以及评估对象。而对于可能限制剥夺未成年人人身自由的专门教育制度，有学者提出可以考虑由教育部门制定部门规章——《专门教育评估管理办法》以完善评估标准。通过区分不同的情况，针对“入校”“出校”以及常态化评估根据不同的评估标准进行。对现有的实践中仅根据“行为标准”进行评估的片面标准进行矫枉。第三，关于评估结果的效力问题。根据预防法的相关规定，不论是“入校”还是“出校，经评估同意的，并不必然引起专门教育制度的启动或终结，仍交由教育行政部门，或者是教育行政部门会同公安机关共同决定。然而，经评估不同意的，有关部门不得启动或终结专门教育制度。也即，评估结果对于教育行政部门和公安机关而言具有阻却效力，但不具有决定效力。在经评估同意的情况下，最终作出决定的机关只是“参考”，并不听命于该评估结果而必然引起程序的变动。由此引申出，评估结果并不具有诉讼法上的证据效力。但未成年当事人及其监护人对于这样一种具有重要参考价值的内部评估报告应当享有一定的异议权，不仅因为该评估结果系封闭式程序下作出，更在于专门学校涉及某种程度上对未成年人人身自由的限制和剥夺，赋予当事人基本的知情权和异议权是法治原则的体现。

（三）

加强专门学校专业化建设

发展理论家们都认为，某些个人会因为无效的社会化而表现出持久型犯罪行为。专门学校是对罪错未成年人进行再社会化的重要过程，其作为专门教育制度改革的载体与落实点，有必要出台便于操作、统一标准、统一程序的实施细则以加强建设。目前，学界对于专门学校应当分类分级建设基本能达成共识。预防法已经将专门矫治教育纳入专门教育体系中建设，除对实施专门矫治教育的专门学校闭环管理外，对于分级后学校的具体建设研究还未展开。加强专门学校的专业化建设应从以下角度入手。

首先，明确招生对象的范围。对于进入专门学校的学生，应按照严重不良行为的不同程度，决定适用专门教育抑或专门矫治教育。此外，在具体实施细则中应当明确年龄限制。有学者提出，专门教育是作为与一般不良行为、犯罪刑罚处遇措施相互分级、衔接的“中间处遇方式”，应当将适用专门教育的年龄与刑事责任年龄作出一定区分，保留相对独立的空间，也即应以10周岁为最低下限。但笔者认为，由于我国目前的刑事责任年龄下限已调整为12周岁，因此适用专门矫治教育的年龄下限也定为12周岁较适宜。而未满12周岁的，尚处于接受小学教育的时期，应责令监护人严加管教。对年龄标准进行限制之后，在很大程度上得以严格控制各地执行中的混乱情况。此外，对于招生进来之后，应避免招生对象与教育对象产生混同。在建设有一般专门教育与专门矫治教育的专门学校中，应严格加强学生管理，防止校内学生的交叉感染问题。而专门矫治教育虽然被纳入了专门学校中，但应当严格区分专门教育的一般场所和专门矫治教育的专门场所。具体而言，每个省至少需要建立一所省级专门学校，而专门矫治教育的专门场所应当设置在省级专门学校中，且严格进行闭环管理，尤其与该校中一般场所的专门教育学生不得出现教育混同、课外活动交流的现象。

其次，加强专门学校的经费投入和基本资源的配备。根据预防法第6条规定，省级人民政府应当将专门教育发展和专门学校建设纳入经济社会发展规划。各级人民政府应当对专门学校建设提供基本的经费保障，接受省级人民政府的监督，具体监督经费支持是否得到保障，专门学校的建设是否符合国民教育体系的基本标准。从经费保障入手，可以很大程度上解决部分地区的专门学校因经费支持不足而转向社会性招生的窘境。此外，对于招纳的师资人才的薪资保障、津贴支持亦不可少。师资结构不稳定对于一个普通学校而言尚且难以消化，更遑论具有特殊教育矫治要求的专门学校。另一个亟待解决的问题是缺少专门教材，专门学校中实行个性化教育矫治不意味着不需要专门教材，更不意味着可以照搬普通学校的教材内容。没有专门教材的编写和使用，难以完成专门教育的高质量教学，既然专门教育属于国民教育体系的一部分，省级教育委员会应当采取措施完善专门教育的课程体系，解决专门教材问题。具体而言，应听取专门教育指导委员会和其他一线教育工作者的意见和建议进行适用专门教育的教材编撰，可考虑纳入真实的司法案例小故事形成法律案例读本，更生动有效地指引教师开展专门教育。

最后，规范专门学校的适用期限。在预防法中未见有明确规定专门教育的适用期限的条文规范。《意见》第8条仅笼统地作出规定适用期限为3个月至3年，同时规定了经教育行政部门同意即可缩短或延长期限。对此，可以作出不同的解读。一种解读是该期限只适用于一般的专门教育措施，而未对专门矫治教育的适用期限作出明确。另一种解读是无论是专门教育还是专门矫治教育均受到该期间限制。笔者认为，对于专门矫治教育措施而言，其适用对象是触法未成年人群体，其行为实质上已经达到犯罪的程度，不适合最低期限3个月的规定。矫治期限过短不能很好地体现专门矫治教育的惩戒性，更遑论达到预期的矫治效果。笔者以为适用专门矫治教育措施的期限规定为6个月至3年更适宜。对于执行期间需要申请延长的情况，提交给专门教育指导委员会评估时，考虑到将继续对未成年人的人身权产生限制或剥夺的可能，纳入人民检察院作为法律监督方进行司法监督或存在必要，以免教育行政部门权力过大，无限期延长适用专门矫治教育，造成未成年当事人基本权利的落空。

结语

专门教育制度必须依靠专门学校的落实与发展，而专门学校建设的缓慢和滞后反过来同样深刻影响着专门教育制度的施行。面对现实中大量需要接受专门教育的低龄罪错未成年人，即便在一个革新的制度面前，社会似乎仍对其束手无策，真正成功送入专门学校接受专门教育或专门矫治教育的罪错未成年人数量少之又少，各地执法实践中出现混乱甚至是本身就不合法的情况频现。究其原因，该制度缺乏专门立法以及可操作性的实施细则。学术界和实务界对该制度的改革后情况都不甚了解，甚至是一线工作者都对专门教育和专门矫治教育产生混乱难辨甚至是混为一谈的情形。在《刑法修正案（十一）》未保法预防法等大力修订并施行的背景下，趁热打铁做好专门教育制度的完善工作，让该制度重新焕发希望、坚守初心。

本文通过简要梳理专门教育制度体系下各组成部分的历史沿革，以及在革新后的专门教育制度下的设置情况进行了介绍。从专门教育制度的立法、专门教育指导委员会的设立与运行机制以及专门学校的建设三个层面概括了实践中遇到的困境与阻碍，同时，对以上问题进行了法治化完善建议。然而从专门教育制度现有研究来看，大部分对专门教育制度的问题进行剖析的研究，虽然提出了许多意见，但制度构建的方案较为零碎，未形成体系，更多的是停留在理论层面的探讨与争论，具体制度构建的对策距离实践还有一段距离。此外，研究者背景多为实务工作者或相关学术性组织，部分也都是在罪错未成年人分级处遇体系等国家基金项目中捎带性提及，从侧面反映出专门教育领域在学界中的低关注度。但随着未保法预防法等未成年人专门法律的修订与推进实施，专门教育受重视程度也必将大大提高，近几年许多学者对专门教育制度、专门教育评估制度等内容进行了专门讨论与体系建设且剖析愈加深刻，相信对整体制度构建的研究必将走向健全。