军工企业混合所有制改革的三个法律维度

混合所有制改革（混改），是我国新一轮国企改革的重点。自2014年国资委启动本轮混改首批试点以来，混改不断为国企民企互利共赢打开空间，为市场经济发展释放制度红利增量。

2017年，就在我国军民融合战略上升为国家战略的背景下，军工企业混合所有制改革拉开了帷幕。国防科工局首先启动军民融合专项行动计划，推出首批三家军工企业进行混合所有制试点。2018年，国家发改委审批的第三批国有企业混合所有制改革试点中，有两家军工企业入围。

军工企业混改是在现有法律规则体系滞后的背景下进行的，基本上是一边改革，一边进行制度创新。而且，军工企业作为一种特殊的国企，比普通国企混改的难度更大，在制度创新中需要更大的魄力和智慧。

军工企业混合所有制改革的政策目标

为什么要对军工企业进行混改？这可以从三个方面理解。第一，军工企业混改是当前国内外政治和经济形势下，我国经济建设与国防建设协调发展提出的制度要求。现代市场经济条件下，国防经济和普通国民经济之间越来越趋于融合。在此背景下，我国把军民融合战略上升为国家战略。其重要目标就是把国防建设纳入国民经济建设，彼此协调，相互促进，既提升国防建设水平，又推动国民经济更快更好地发展。军工企业混改是实现这一国家战略目标的重要路径。第二，军工企业混改是结束军品市场与民品市场分割的局面，提升军品、民品以及军民两用品生产效率的重要制度安排。这是一个包含基本法律经济学原理的简单的算术题。比如，某家军工企业开发出一种国防专利。如果军民分割，这种专利在开发成本确定的情况下，只能面对狭窄的军品市场，面临成本效益的瓶颈；如果军民市场打通，经过法定的程序，国防专利经过一定的调整，就可以进入民用市场，在同样（或者稍高）成本的情况下，获得成倍的回报。更重要的是，在海洋、太空、网络空间、生物、新能源等领域，军民共同性很强，军民融合的成本更低，收益更高。第三，通过对军工企业进行混合所有制改造，克服单一国有制军工企业在治理机制上的弊端，有助于创造更好的激励机制，促进军工技术和产品的升级改造，对提升我国国防建设水平具有重要意义。

通过以上对军工企业混改原因的制度性分析，我们不难发现，军工企业混改的政策目标应该包括两个维度：一个是发展性目标，即通过混改，提升军工产品和技术的生产效率和创新能力，为国防产业和民用市场创造出更好的产品和技术，满足国防产业和民用市场的需求；一个是制度性目标，即通过混改，把军工企业转变成适应市场竞争的有效率的现代企业。

军工企业混合所有制改革的三个法律维度

军工企业混改的目标就是要通过混合所有制改革，把带有计划经济烙印的封闭的单一国有制军工企业，改造成包括国有与民营多产权主体的开放的富有竞争力的现代企业。在此基础上，让混改后的军民融合企业参与统一的军民两用市场，推动国防产业与国民经济的高质量发展。

为了确保混改的成功，必须把握好混改中涉及的法律问题，让混改的过程有一个清晰的“法律路线图”。根据以上对军工企业混改政策目标的分析，军工企业混改的法律路线图，应该包括以下三个维度。

第一，公司治理维度。军工企业混改是在我国经济社会的发展进入新的阶段，去产能、调结构成为当前经济政策的重点，军民融合上升为国家战略这样一个综合背景下展开的，这就决定了军工企业混改在公司治理这个维度上，必须严格遵循现代公司治理的基本法律与经济原理，把混改后的军民融合公司塑造成产权清晰，激励相容、竞争有力的现代公司。这些公司既要有能力在竞争性民品市场上参与竞争，创造价值，回馈投资人，回报社会；还要有能力在国防产品市场上参与竞争，为国防产业提供有竞争力的国防公共产品；更要有能力在国际军品与民品市场上参与竞争。实际上，当前国际上最具竞争力的军品供应商，比如生产F-16战斗机的通用动力公司，同时也是最具竞争力的商用飞机制造商湾流公司的控股公司。通用动力这种典型的军民融合公司之所以能把军用和商用跨界经营运用得得心应手，与其高超的公司治理水平是分不开的。比如，通用动力收购湾流公司的时候，时任CEO查布罗亚（Chabraja）就认为，“通用动力积累了多年的管理商用和军用飞机业务的经验，这些经验对收购并管理湾流公司会有帮助。”

我国军工企业都是国家经营企业，即俗称的国有企业。通过混改把这种特殊的国有企业改造成多种产权共治的满足多种政策目标的现代公司，在公司治理上要比像通用动力这种公司面临更大的难度和挑战，需要更多的法律和经济智慧。比如，根据现代公司治理的基本原理，即委托代理理论，公司把经营决策权赋予董事会，即董事会中心主义。但是，董事会的经营决策必须以投资者回报最大化为判断标准。为了抑制董事会可能的机会主义，公司法对董事施加受托义务。如果董事的经营决策违背了价值最大化目标，董事就违背了受托义务，将承担相应的法律责任。同时，为了保护董事正常的商业判断，防止董事为了避免承担法律责任而缩手缩脚，不思进取，贻误商机，公司法又创造了商业判断规则，即董事在正常商业判断范围内所做出的决策受到法律保护。这一套制度体系适用于普通商业公司或者通用动力这种军民融合公司都不是问题，但是在我国的政治和经济环境下，军工企业混改后的军民融合公司既要承担盈利功能，又要承担国防建设功能，传统的公司治理法律理论与规则设计适用于我国的军民融合公司就面临法律挑战。所以，必须在公司治理制度上有所创新。可以说，军工企业混改的过程，也是公司治理制度的创新过程。

第二，资本市场维度。军工企业混改的目标是通过产权改革，把产权单一、封闭、僵化、激励不足的国有军工企业改造成产权多元、开放、清晰、富有活力和竞争力的现代军民融合企业。通过企业形态的微观改造，契合军民两用市场融合的宏观改革。让改造后的军民融合企业进入统一的军民两用市场，满足国防建设和经济建设的需要。一般地，军民融合企业要进入资本市场，成为开放性的公众公司，才能圆满地完成混改的目标。

但是，我国资本市场的制度设计不是以军工企业混改为预设前提。所以，当前军工企业混改后进入资本市场将不可避免地面对很多资产市场制度和规则的挑战。比如，军工企业混改中如何设计职工持股制度？现成的规则中有针对普通国企混改的，即国资委颁布的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》；也有针对资本市场上市公司的，即证监会颁布的《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》。为了确保混改结果的合法性和可预见性，在军工企业混改的时候，不能直接把以上规则拿过来用，必须在具体的制度设计中，在参照以上规则的基础上，运用法律智慧，在当前的法律框架下做出合理的制度安排。

不过，更重要的是，军工企业混改后的军民融合企业进入资本市场后，如何融入资本市场各种游戏规则，将是更大的挑战。比如，作为公众公司，你要承担信息披露的义务。信息披露不合规，公司和相关的参与人都要承担法律责任风险。但是，军民融合公司的信息披露显然不能完全照搬普通公司的信息披露规则。如何通过高超的法律和财务安排，既满足投资者对公众公司信息披露的需求，又维护军民融合公司对某些不宜披露的信息保密权，需要在法律和财务制度安排上进行创新。

第二，合规管理维度。随着互联网技术、通讯技术、人工智能技术等技术手段嵌入现代企业，成为现代企业经营管理中的一部分；随着经济全球化水平的不断深入，现代企业逐渐打破国内国外的界限，成为国际产业链中的一部分，参与国际生产与经营，企业的合规管理成为现代企业治理中的一个重要组成部分，很多企业甚至专门成立首席合规官（Chief Compliance Officer）制度。我国很多优秀的具有国际竞争力的企业，尤其是国有企业，因为合规制度缺失或者落后而遭受本可避免的损失的案例已经很多了。比如，有的国有企业违反基本的公司章程常识，在公司章程中画蛇添足地罗列宣传性的表述，宣称本公司的经营目标是“为国有资产保值增值”。这种本来不应该也没必要在公司章程中出现的宣誓性表述，反而给了国外竞争对手以口实，以当事人非真实市场经济主体，而是国家执行政策的工具为名，提起诉讼，为其违约行为进行辩解。再比如，妥善管控好知识产权，防止在知识产权的交易中因为管控不善而遭受无谓的诉讼，是企业合规管理的一个重要方面。军工企业混改后要参与国际市场竞争，合规管理做得好不好，直接影响其国际竞争力。所以，军工企业在混改的过程中就应该未雨绸缪，一边混改，一边对标国内外市场经济的基本法律法规和游戏规则，扎实做好合规管理建设。

（作者王佐发为西南科技大学法学院副教授）