2024财政观察①︱从万亿城市看科技投入：谁站在高地？

科学技术成为城市财政重点支出项目的趋势愈加明显。今年4月以来，各大城市纷纷公布2024年财政预算。澎湃研究所研究员发现，在一般公共支出普遍稳中有降的情况下，不少城市却大幅提高了科学技术支出预算。

以2023年GDP超过万亿的26个城市为观测对象，有21个城市2024年科技预算较2023年决算增长，4个城市下降，1个城市未公布数据（泉州）。

2024年，万亿城市打算怎么花钱？科技领域，城市投资有何重要趋势？“国家之手”大投科创，有何隐忧？

澎湃研究所研究员收集、整理、分析了中国26个万亿城市2024年一般公共支出预算、科学技术支出预算和教育支出预算数据，试图探究这些问题。

科技支出预算逆势增长，中后段（万亿）城市或有后发优势

总览2024年万亿城市科技财政预算增速（表1），研究员发现科技支出预算同比增速普遍大幅快于一般公共支出预算。这意味着多数大城市有计划在新年加大科学技术投入。

其中，增速排名前五的城市都比去年科技支出决算同比增长50%以上，前十城市增长20%以上。

在某地财政局只公开全市和市级数据的情况下，使用市级数据。本文皆由作者制表。

有四个城市科学技术预算减少，分别是南通、天津、深圳和福州。四个城市都给出了解释说明。

南通财政局表示“主要是因疫情2022年科技类产业转型资金1亿元在2023年兑现，剔除该因素，实际增长4.9%”；深圳财政局解释“下降主要是2023年安排一次性有关支出”；福州财政局说明“主要是安排补助县区支出增加，相应减少市本级支出”；天津方面若转化基数为2023年预算，增长率可转负为正，财政局备注“主要是部分中央转移支付未提前下达”。

增长较快的城市，除了财力雄厚的苏州、上海，不乏万亿城市后起之秀。比如，刚刚跻身万亿城市的烟台，2024年科技预算同比增长近一倍。宁波、东莞、佛山、济南等，也属于这类城市。后发型城市基数低，科技发展空间大，又有科技强市的经验可供学习，因此论增长率，不少能冲到前面。

不过，参照2023年预决算数据，研究员发现个别城市预算完成率比较低，或许不能落实全部科技资源。

南京2023年科技支出决算仅完成预算的48%，烟台、成都、郑州、济南完成率在八成左右，而根据半年报数据，佛山2023年上半年完成率仅有27%。

这说明个别市政府可能“有心无力”——“钱”已到位，但吸引科研项目和人才落地的能力有待提高。

研发、产业“两手抓”，苏州、合肥、武汉“猛攻”科创

中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任席鹏辉告诉澎湃研究所研究员：“只要在财力可承受范围，在确保基本支出活动（如三保支出）顺利开展的情况下，地方政府拥有较大的制定科技财政预算的权限。因此，地方政府对不同事务的重视程度，基本反映在财政支出规模和结构上。”

通过统计2024年万亿城市科技支出预算值和支出强度（表2），研究员发现，总体来说，“有钱”的城市投入大。2023年GDP排名前三的北京、上海、深圳，在科技投入上也位列前三。

而苏州、合肥、武汉三个“新一线”城市也把科技支出占一般公共支出预算比例拉到15%以上，重点突破科创领域。

在26个万亿城市中，北京、苏州、合肥把科学技术支出作为最大公共支出项，这说明对这三个城市来说，发展科技有相当高的战略地位。

而细看支出结构，发现这三个城市冲刺科技的策略也有相通之处——它们都是研发、产业“两手抓”模式。

北京高校和科研院所众多，研发实力强，基础研究和应用研究占比达32%。同时，北京市经济技术开发区拿走了将近一半北京市科技预算，该开发区主攻高新产业发展，同时承担建设信创基地和示范区等国家战略任务。

苏州作为“苏南模式”的代表之一，以“开发区和工业园区建设带来的企业集中”为优势，财政重投“技术研究与开发”，以促进科技成果转化并支持企业科技自主创新。

但是，这一项目相比去年减少了一半左右。同时，今年苏州“基础研究”占总体科技预算的13%，而“基础研究”去年并未纳入市本级预算。因此，或许苏州2024年的发展重点会放在争取国家实验室、建设大科学装置等基础研究研发投入上来。

合肥“其他科学技术支出”占将近八成的科技预算，但未见说明其中包含具体内容。根据《2021年政府收支分类科目》及其他城市的做法，研究员认为这一条款可能包括了部分政府引导基金。合肥作为“风投之城”，科创领域的政府引导基金规模在百亿级别。相比2023年，2024年“其他科学技术”支出增长22%，合肥有望新年继续产业投资的科创发展思路。

长远之计在教育：沪杭等地教育支出超科技

值得一提的是，近九成万亿城市的一般公共支出预算中，科技支出的排序其实是在第二到第十四名（一共十六项一般公共支出）。

城市的发展阶段、发展重点和公共服务水平供给存在差异，因此财政支出优先项不同。在财政限制下，地方最优先的支出项是“三保支出”，特别是在一些财力紧张的地区，这会显得三保支出占比较大。

不过，科技支出在各一般公共支出项中排名相对靠后，或者投入强度相对较低，并不一定代表该市的整体科技投入就低。席鹏辉告诉澎湃研究所研究员，除了一般公共支出以外，地方政府对科技事业的投入还有其他经费来源。

显性来源中，除了市本级支出外，还有来自各区县财政、国有资本经营预算和政府性基金预算等资金。隐形来源中，一些地方国企在科技事业的支出也能反映地方政府意愿；还有税式支出，比如一些针对科技事业方面的税收优惠政策，其实质也是地方政府对科技事业的投入。

除此之外，科技投入还有一个重要的来源——教育支出。实际上，在科技以外，不少万亿城市排第一的一般公共支出是教育。

“教育科技不分家。理论上科技财政应该包括教育支出。比如高校的教育投入，很大部分就是科技投入。”席鹏辉说。

在科技投入竞争日渐激烈、科研成本扶摇直上的今天，投入教育或不失为一种“长远之计”。在以教育为最大一般公共支出的城市中，上海、深圳等主攻高等教育，在高等教育的支出分别占教育总支出的71%和56%。有报道称，大城市之间的科技竞争很大程度上体现为人才的竞争。

另外，杭州、广州等“均匀”培养各类型人才的城市，它们的教育支出不集中在高等教育，而有相当的比例在职业教育和高中教育。这个支出模式体现了提高整体劳动力水平的发展思路，或可有效补充高级技工人才的缺失，并培养有科技认知的公民和消费者。

隐忧：债务、效益和挤压？

地方政府加大科学技术的财政投入，不仅是响应国家加大科创力度和培育新质生产力的大政方针，更体现其对科技创新发展的决心，但是，科学技术财政投入快速发展也带来了挑战和隐忧。

席鹏辉告诉研究员现在财政管理中最大的问题是效益问题。杜绝“重投入轻效益”，一些项目应做好可行性研究分析，不能盲目扩张。

由于科技创新存在较大的不确定性和风险，绝大多数的创新活动是以失败告终的。且科技创新存在规模壁垒，不是零星的小额的投入就能够实现创新产出。

因此，席鹏辉建议，在财政支出策略上，应充分发挥好财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，推动金融资源和社会资本更多投向科技创新，促进各类创新资源向企业聚集。

不过，席鹏辉认为科技预算扩张不会恶化地方债务问题。“绝大多数地方债务并不形成于科技支出。中国地方政府债务包括一般债和专项债，一般债用于无收益的公益性项目，专项债用于存在收益且收益能够覆盖成本的项目，而专项债领域中，只有极少部分涉及科学技术项目。”席鹏辉说。

此外，澎湃研究所研究员还注意到科技支出结构的问题。当前专项类、技术转化类、引导基金类的支出预算增长速度不少在20%以上，高于科学技术支出总体的增长率。此消彼长，社会科学、科普事业和公益经费可能受到相应的挤压。

（实习生毛潇锐对本文亦有贡献）

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