南海政策“改弦更张”背后，菲总统马科斯试图重塑政治权威？

4月7日，日本、美国、澳大利亚和菲律宾在南海举行了首次联合海上演习，包括反潜战训练。2023年8月，日美澳菲四国也曾在菲北部近海海域实施联合训练，但内容仅为海上补给、集体合影和船员相互敬礼等。

当地时间2024年4月7日，南海，在澳大利亚、美国、日本和菲律宾的联合海上演习中，“阿克博诺”号航母、“瓦拉蒙加”号航母、“安东尼奥·卢纳”号航母。本文图片 视觉中国 图

据环球网报道，菲律宾国防部长特奥多罗表示，此次军演是菲律宾建立“个体和集体自卫能力”的系列活动中的第一次。四国国防部长在联合声明中称，他们将在菲律宾的所谓“专属经济区”内进行“海上合作活动”，以加强合作，并展示对“自由开放的印太地区”的支持。日本共同社指出，菲律宾方面有意推动四国联合军演“机制化”，每年定期举行数次。

自费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯（Ferdinand Romualdez Marcos）2022年6月就任菲律宾总统以来，菲律宾政府在南海问题展现出更加强硬的姿态。对此，上海国际问题研究院外交政策所周边外交室主任周士新对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，菲律宾国内政局变化是马科斯政府在南海问题对中国更加强硬的原因，也是体现，且二者是互为促进的关系。

当地时间2024年4月7日，南海，日美澳菲首次联合海上演习期间，“瓦拉蒙加”号、“莫比尔”号和“阿克博诺”号在演习中形成钻石编队。

“亲近”却“不只依赖”美国

据央视新闻报道，当地时间3月31日，马科斯签署行政令，要求加强菲律宾的“海上安全和海洋领域意识”，以应对所谓“一系列严重挑战”。行政令的核心内容包括重组国家海事委员会，将这一机构作为所谓“海上安全战略制订中心”，支持该委员会的机构数量也从9个增加到13个，其中包括航天局、菲律宾大学海洋事务和海洋法研究所。

与2011年出台的同类行政令相比，马科斯要求菲律宾军方提升对新的国家海事委员会的支持，在这一委员会的“支持机构”名单中，国家安全顾问、副检察长、国家情报协调局局长和南海特别工作组位列在内。据路透社3月31日报道，与重组前相比，重组后的国家海事委员会不单包括海军这一支持机构，连同菲律宾武装部队（注：菲律宾武装部队为该国的武装力量，由陆、海、空三军组成）也一并成为该委员会的支持机构。

除了上述举动之外，马科斯多次强调加强美菲同盟关系的必要性。据澎湃新闻此前报道，马科斯在去年5月开展访美行程前表示，菲律宾与其唯一的条约盟友即美国亲近是“很自然的事情”，并指出菲律宾周边地区是“世界上地缘政治局势最复杂的地区”。美国外交关系协会（Council on Foreign Relations）东南亚问题高级研究员约书亚•科兰兹克(Joshua Kurlantzick)撰文称，马科斯奉行与其前任杜特尔特截然不同的政策。“他比任何其他东南亚领导人都更倾向于让菲律宾加入美国阵营，并似乎已成为第一个在美国和中国之间“选择”的地区领导人，尽管这是其他领导人所极力避免的。”约书亚分析称。

与上一届政府不同的是，马科斯执政时期美菲高层交往频次增加,双边军事合作的步伐显著加快。2023年2月，美国和菲律宾同意在菲增设4个军事基地供美军使用，并重启南海联合巡逻。同年4月11日至28日，美菲在南海相关水域举行史上规模最大的“肩并肩”（Balikatan）演习，共有5400名菲律宾武装部队人员和12200名美军参加。2022年3月，菲方以及美方在演习中派出的人员数量分别为3800和5100名。

自美菲同盟关系正式建立以来，菲律宾军方与美国关系极其密切。1951年8月30日《美菲共同防御条约》签订后，无论是提供武器装备、资金援助、制度建设再到人才培养等方面，美国通过以上方面对菲律宾军方施加了较大的影响。外交学院国际关系研究所副教授聂文娟曾在研究中指出，美国通过影响拥有实权的菲律宾军方，进而对菲律宾总统的外交政策进行纠偏。

“菲律宾军方传统上依附于美国，高级军官在美国接受培训，听从于美国指令，接受美方援助，服务于美国在菲律宾的战略利益。这种情况即使在杜特尔特政府时期也占主流，约束了菲律宾追求最大程度的国家利益。”周士新分析称。

当地时间2024年4月7日，南海，在澳大利亚、美国、日本和菲律宾的联合海上演习中，“莫比尔”号航母、“阿克博诺”号航母、“瓦拉蒙加”号航母、“安东尼奥·卢纳”号航母和“瓦伦丁·迪亚兹”号航母编队。

暨南大学国际关系学院副院长、菲律宾研究中心主任代帆也持类似的看法，在他看来，与其前任杜特尔特在安全合作领域与美国保持距离的做法不同，马科斯政府选择强化美菲同盟关系，依靠美国解决南海问题。

“菲律宾在军事实力上与中国存在非常巨大的差异，这种差异越大，就越凸显菲律宾对华强硬政策的不正常。我们也必须看到，菲律宾政府内部亲美势力强大，美国政府通过菲律宾军方来发挥作用，一定程度上影响了马科斯的对华政策和南海立场。”代帆分析称。

尽管马科斯政府在南海议题采取了“亲近”美国的政策，但在美国大选年将近的前提下，马科斯政府同时也对“拉拢”其他域外国家以施压中国展现出极高的兴趣。菲律宾德拉萨大学国际研究教授雷纳托·克鲁兹·德卡斯特罗在接受《纽约时报》采访时表示，考虑到特朗普有较大可能重新入主白宫，美国政治的不稳定性导致菲律宾不能单独依赖美国。

《华盛顿邮报》3月9日报道称，马科斯政府寻求“快速”与其他国家达成新的防务协议，寻求建立所谓的“联盟网络”，以在南海区域挑衅中国。报道援引菲律宾国防部的话称，自去年中菲海警船在相关海域发生摩擦后，菲律宾已与至少18个国家签署或开始讨论新的安全协议。

自2023年以来，菲律宾与澳大利亚和日本在南海议题展开了密集互动。环球网报道称，美日菲三国国家安全顾问于2023年6月在日本东京举行三方会谈，讨论南海等问题，并决定展开海上联合行动。此举意味着美日菲三边安全机制浮出水面。2023年11月，日本首相访菲，双方宣布启动《互惠准入协定》谈判，谋划美日菲和日菲展开全方位军事合作。日本还决定向菲提供海岸监视雷达以及5艘大型巡逻船，帮助菲律宾加强海上防卫能力。

此外，一直宣称本国在南海海域拥有利益和影响力的澳大利亚也“不失时机”地参与其中。据法新社报道，2023年8月，继澳大利亚和菲律宾在5月举行为期一个月的军事演习后，两国首次在南海海域举行大规模海陆空联合军演，主要内容是模拟“抢占敌方控制岛屿”。耐人寻味的是，澳菲两国联演的地点在黄岩岛以东约240公里的一处海军基地。美联社则报道称，大约1200名澳大利亚士兵、560名菲律宾海军陆战队员参加了两栖登陆与空中突击课目的演习。

当地时间2024年4月7日，南海，美国海军“移动”号濒海战斗舰参加澳大利亚、美国、日本和菲律宾举行的联合海上演习。

“马杜联盟”支离破碎，马科斯意图重塑政治权威

外界普遍认为，马科斯之所以在上任未满两年的情况下在南海问题选择“倒向”美国，不单只是拜登政府推行印太战略以及加强对菲律宾战略投入的结果。

菲律宾亚太协进会研究员卢西奥·布兰科·皮特洛三世（Lucio Blanco Pitlo III）在《南华早报》网站撰文指出，菲律宾两任总统之间的“不和”很可能是上届杜特尔特政府南海政策被推翻的其中一个因素。“马科斯希望与他的前任保持距离，甚至划清界限。在他们的分歧公开化之后尤其如此。现任总统希望制定自己的外交政策，包括采取（与前任）相反的方法来处理海上争端。” 卢西奥分析道。

2021年11月，现任总统马科斯与时任总统杜特尔特的女儿莎拉结为竞选搭档，定名为“团结团队”（UniTeam）。两人在2022年5月分开计票举行的正、副总统选举中分别取胜，支持率颇高。但在不到一年的时间内，马科斯与杜特尔特的政治联盟出现了破裂的端倪。2023年5月，在马科斯的表弟，现任众议院议长马丁·罗慕尔德兹的操作下，菲律宾众议院爆发权力斗争，高级副议长阿罗约被降职。同年9月，罗慕尔德兹取消了莎拉在副总统和教育部长岗位上所能动用的数百万美元特别机密资金，并获得众议院的批准。

2024年以来，马科斯以及罗穆尔德兹希望继续推行已搁置一年的修宪议题，声称现有的宪法已阻碍国家的经济发展。对此，杜特尔特发起“反修宪”运动，甚至扬言如果马科斯继续实施修宪计划，棉兰老岛地区将寻求独立。据光明网报道，菲律宾现行宪法为1987年宪法，对外国投资、官员任期等经济政治方面均有严格限制。菲律宾宪法规定外国投资者在菲律宾的所有投资必须遵循所谓的“60/40规则”，即外国在菲律宾当地公司的所有权限不能超过40%。同时，宪法规定菲律宾实行总统共和制，总统任期六年且不得连任。这两项内容是当前政治辩论的关键问题。

菲律宾大学政治学系教授埃利斯A.阿鲁盖（Aries A.Arugay）和新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所高级研究员伊恩·斯托雷(Ian Storey)在“支点评论”网站(Fulcrum Commentary)撰文指出，作为外交政策的“设计师”，菲律宾总统在制定国家安全战略的过程中发挥重要作用。除了马科斯所称的“地区环境恶化”等挑战之外，满足家族利益也是他极力巩固美菲同盟的重要原因。

在2021年参选总统时期，面对外界对其父亲费迪南德·马科斯（下称老马科斯）的批评和质疑，马科斯试图将老马科斯长达二十余年的独裁统治“再叙事化”，将其描述为菲律宾国家的“黄金时代”，但却甚少提及菲国内对其父亲任内动用权力打压反对派、贪污腐败的批评。资料显示，1965年至1986年老马科斯执政时期，美菲同盟关系不断强化。作为美国的坚定盟友，老马科斯在1966年派员参与越南战争，并不遗余力地推动东南亚条约组织的成立。

鉴于马科斯在上台时自带“政治污点”，调整对华政策也成为“转向美国”的重要抓手。菲律宾人类学家兼作家安东尼奥·蒙塔尔万二世(Antonio J Montalvan II)在接受《南华早报》旗下媒体《本周亚洲》(This Week in Asia)采访时表示，马科斯政府“认真考虑”扭转杜特尔特的对华政策，部分原因是为了改善其家族在世界舞台上的形象。“我认为马科斯决心恢复其父亲在西方受损的形象。通过亲美，马科斯消除了杜特尔特的影响，同时也成为西方世界的宠儿。”蒙塔尔万二世说。

在周士新看来，与推动改革1987年宪法的目的类似，马科斯正在利用南海地区的紧张局势，提升在国内的政治权威，为长期掌控菲律宾政权创造机会。“马科斯认为炒作政治安全议题更容易吸引眼球，作为自己执政的成就，也更容易让民众观察和感受到。”周士新分析称。

当地时间2024年4月7日，南海，日美澳菲首次联合海上演习期间，一名菲律宾海军AW159野猫直升机飞行员走向安东尼奥·卢纳(FF151)直升机甲板，对直升机进行飞行前检查。

“冒进”南海政策效果几何?

在菲律宾国内，马科斯在南海问题的对美倾斜政策也遭到了部分政治人士的反对，其中包括马科斯的妹妹、参议院外交关系委员会主席伊梅·马科斯。

4月1日，伊梅·马科斯表示，她不同意其兄长即马科斯总统最近的南海政策，称这正在将国家引向一条“危险的道路”。“让菲律宾人陷入危险的每一种行为都是‘不负责任的’，必须不惜一切代价避免”。伊梅·马科斯说道。此外，国会议员潘塔莱昂·阿尔瓦雷斯也直言不讳地批评马科斯处理南海问题的方式，甚至呼吁马科斯立即辞职。

尽管如此，马科斯政府在今年依然调高了防务领域的财政预算。据《海峡时报》（Strait Times）报道，2024年菲律宾国家预算为1035亿美元（约合人民币7487.19亿元），比2023年增加9.5%。分配给国防领域的预算金额为41亿美元（约合人民币296亿元），比2023年增加14%。

民调数据也显示，菲律宾民众对引进域外力量参与南海议题表示出显著的担忧。菲律宾民调机构OCTA去年12月10日至14日开展了一项调查，结果显示不到一半的受访者支持现任政府与盟国进行联合海上巡逻和演习（42%）。此外，与去年10月份的调查结果类似，约70%的受访者选择以外交手段等其他和平手段解决南海争端。

目前，作为东盟一员的菲律宾是域内少数借南海问题挑衅中国的国家。然而，从各国的表态来看，这种政策倾向在东盟内部并未得到一致响应。民调显示，域内国家受访者对美国作为区域安全“保证者”的信心出现下降趋势。新加坡《联合早报》援引尤索夫伊萨东南亚研究院亚细安研究中心发布的报告称，超过半数的受访者在被要求在中美之间做出选择时，选择了中国。这是本调查开展多年以来，选择中国的人数首次超过美国。多半受访者均认为东南亚国家与中国的关系趋于良好，而对美国作为战略伙伴和保障区域安全的信心则明显下降。

周士新认为，假设真的如菲律宾部分官员所言，美日澳菲四国能定期在相关海域举行联合训练，也不意味着四国关于南海问题的“小多边安全”合作框架最终能够得以成型。

“一方面，这种定期训练需要耗费较多战略资源，菲律宾没有这方面的能力，单纯依靠美日澳的援助不仅会减弱菲律宾的战略自主性，而且会增加其他三国的战略负担。另一方面，这种‘小多边安全’合作框架一旦形成，菲律宾就会成为东盟的‘特洛伊’木马，必然会削弱东盟的凝聚力和团结性，遭到其他东盟国家的排斥和抵制。菲律宾在东盟内的地位和作用也可能因此下降。”周士新说。