政策热点｜从三个“没有变”理解《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》

文｜余宗良 中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新研究中心、城乡发展研究中心主任，法学博士，经济学博士后、副研究员

2024年3月19日，公布了国务院办公厅关于印发《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》的通知（国办发〔2024〕9号）（以下简称“行动方案”），从5个方面提出24条措施推进高水平对外开放、更大力度吸引和利用外资。这5个方面包括：扩大市场准入，提高外商投资自由化水平；加大政策力度，提升对外商投资吸引力；优化公平竞争环境，做好外商投资企业服务；畅通创新要素流动，促进内外资企业创新合作；完善国内规制，更好对接国际高标准经贸规则等。3月20日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，对之进行解读、宣讲。对外资的开放制度安排不断加码，说明了外企并不是中国经济发展可有可无的补充，而是与国企、民企一起，共同构成经济增长的三驾马车。

一、对外资的重要性认知没有变

我国对外资在改革开放进程中的重要性认知一直没有变，并且不断强调要稳住外资外贸基本盘。《行动方案》开宗明义强调，“外商投资是参与中国式现代化建设、推动中国经济与世界经济共同繁荣发展的重要力量。” 改革开放以来，外资一直是中国经济发展的重要力量和国民经济的重要组成部分。2023年4月召开的中央政治局会议提出“把吸引外商投资放在更加重要的位置”；2023年7月召开的中央政治局会议提出“要多措并举，稳住外贸外资基本盘”；2023年底举行的中央经济工作会议提出“巩固外贸外资基本盘”。

（一）更大力度吸引和利用外资，有利于推进高质量发展，夯实“中国制造”。中国经济已从高速增长阶段迈入高质量发展阶段， 近几年的总体数据显示，虽然外企在GDP占比不足10%，外资企业占比不到全国企业总数的3%，但是外资贡献了22.5%的工业产值、28.3%的工业利润、16%的税收、38.7%的外贸、20.7%的研发投入、近10%的城镇就业。尤其近年来，外资企业设立研发中心的数量持续增长，在华开展研发创新活动的溢出效应不断扩大，有助于我国新质生产力的发展。

（二）更大力度吸引和利用外资，有利于扩大内需，夯实“中国市场”。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国有14亿人口，改革开放以来积累了丰富的物质财富，消费升级扩容和扩大内需乃是大国经济发展的必然。随着消费结构的升级，加大吸引和利用外资，引进更高质量的产品和服务，有利于更好地满足人民群众消费升级的需要。

（三）更大力度吸引和利用外资，有利于打破“脱钩断链”，夯实中国供应链产业链韧性和安全。虽然当下国际经贸关系存在经贸科技问题政治化、工具化、武器化的现象，在高技术领域搞“脱钩断链”，推动产业链在岸化近岸化友岸化和中国+1。我国拥有世界上最完整的工业体系，220多种工业产品的产量居全球第一，是全球工业门类最齐全的国家之一，是全球产业链供应链的重要参与者与维护者。我国坚持高水平对外开放，更大力度吸引和利用外资，有利于打破“脱钩断链”的图谋，推动建设开放型世界经济。

二、以开放促发展的路径没有变

“以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践”， 外商投资推动了资源合理配置，促进了市场化改革，是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝。“只有开放的中国，才会成为现代化的中国。”在党的二十大报告中，“开放”一词出现29次之多，把“推进高水平对外开放”作为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重要内容。习近平总书记2023年9月27日在二十届中央政治局第八次集体学习时指出“要继续做好自身改革这篇大文章，既扩大开放之门，又将改革之路走稳。”  

（一）以高标准国际经贸规则为对标，推进国内制度变迁。某种意义上说，中国改革开放是一部不断对接国际经贸规则的制度变迁史，从打开国门到加入WTO ,再到现在申请加入 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等国际高标准经贸规则，国内与国际经贸规则互动融合。《行动方案》第五部分专门规定“完善国内规制，更好对接国际高标准经贸规则”，并要求对接国际高标准知识产权规则，加强知识产权保护；健全数据跨境流动规则，探索与《数字经济伙伴关系协定》成员方开展数据跨境流动试点；积极推进高标准经贸协议谈判及实施，积极推动加入CPTPP、DEPA，主动对照相关规则、规制、管理、标准推进国内相关领域改革;加大对接国际高标准经贸规则试点力度等等。

（二）以更宽领域的开放，深入推进外商投资准入管理体制机制改革，全部开放制造业和扩大服务业开放。《行动方案》将“扩大市场准入，提高外商投资自由化水平”放在第一部分，要求“健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，全面取消制造业领域外资准入限制措施，持续推进电信、医疗等领域扩大开放。”“开展放宽科技创新领域外商投资准入试点。”尤其在扩大金融业开放方面，明确规定“扩大银行保险领域外资金融机构准入”“拓展外资金融机构参与国内债券市场业务范围”“拓展外资金融机构参与国内债券市场业务范围。”在数字领域，要求健全数据跨境流动规则，支持外商投资企业与总部数据流动。还有， 对于外商投资企业管理人员、技术人员及其随行配偶和未成年子女，签证入境有效期放宽至2年。

（三）以更深层次的开放，打破开放的“玻璃门、弹簧门”。《行动方案》更加突出边境后的改革措施，“大门打开、小门也开”，打破对外资开放的“玻璃门、弹簧门”，第三部分规定优化公平竞争环境，深化政府采购、招投标制度改革。在第五部分，即“完善国内规制，更好对接国际高标准经贸规则”中规定， 对接国际高标准知识产权规则，完善知识产权保护规定；健全数据跨境流动规则；主动对照国际高标准经贸相关规则、规制、管理、标准推进国内相关领域改革；加大对接国际高标准经贸规则试点力度，支持有关开放平台建设与国际高标准经贸规则相衔接的服务业开放体系，率先探索实施世界贸易组织服务贸易国内规制、投资便利化、数字贸易等领域谈判成果。

 （四）以更大范围的开放，优化外资的投资方向和布局。《行动方案》第六项举措要求扩大鼓励外商投资产业目录和外资项目清单，全国鼓励外商投资产业目录要加大对先进制造、高新技术、节能环保等领域的支持力度，中西部地区外商投资优势产业目录要加大对基础制造、适用技术、民生消费等领域的支持力度。积极支持集成电路、生物医药、高端装备等领域外资项目纳入重大和重点外资项目清单，允许享受相应支持政策。第（十）项举措规定，支持中西部和东北地区承接产业转移。

三、久久为功的务实推进没有变

外商直接投资给东道国带来的不仅是资金，而且是一个生产要素包， 包括技术、生产组织、管理、销售渠道等。以高水平对外开放推动中国式现代化建设需要久久为功，务实推进。近几年，我国不断出台务实的创新举措，增强外资来华投资的信心，打造和擦亮“投资中国”的品牌招牌。如2022年，国家发改委、商务部、工业和信息化部等六部委发布《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》；2023年，出台《国务院关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》（国发〔2023〕11号）。日前的出台《行动方案》的24条举措也是干货满满，不但在规则设计上对外资扩大开放，而且在产业政策上强化对外资支持。

（一）真金白银加大支持力度。《行动方案》第二部分“加大政策力度，提升对外商投资吸引力”中，措施不仅是话语表达的“支持”，而是真金白银的给予，如第（六）项扩大鼓励外商投资产业目录和外资项目清单，并允许享受相应支持政策。随之而来的就是第（七）项落实税收支持政策， 按规定享受进口自用设备免征关税政策。国新办的政策吹风会上，国家发改委也表示， 一是对于鼓励类外商投资项目，在投资总额内进口自用设备，除《进口不予免税的重大技术装备和产品目录》《外商投资项目不予免税的进口商品目录》外，实行免征关税政策；二是对于符合条件的西部地区和海南省鼓励类产业的外商投资企业，减按15%征收企业所得税；三是对于集约用地的鼓励类外商投资工业项目优先供应土地，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应全国工业用地出让最低价标准的70%执行。

（二）强化所有制中性。《行动方案》第三部分 “优化公平竞争环境，做好外商投资企业服务”中明确规定，清理违反公平竞争的行为和政策措施，及时处理对外商投资企业的歧视行为，在政府采购活动中对内外资企业生产的符合标准的产品一视同仁、平等对待，破除制约各类所有制企业平等参与招标投标的不合理限制，全面清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施。还有，支持外商公平参与标准制修订，允许平等参与国家重点研发计划、国家科技重大专项等国家科技计划项目。第（九）项强化用能保障要求一视同仁保障外资项目合理用能需求。

（三）依托大国体制优势进行试验-复制推广。统筹开放与安全有序，通过试验-复制推广，有条不紊扩大开放。一是发挥“一国两制”的体制优势。《行动方案》第（二十三）项规定，积极推进高标准经贸协议谈判及实施，推动部分高标准经贸规则纳入内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排。制定粤港澳大湾区跨境数据转移标准，稳步推动实现粤港澳大湾区内数据便捷流动。二是开放平台先行先试。如《行动方案》第一部分“扩大市场准入，提高外商投资自由化水平”规定“允许北京、上海、广东等自由贸易试验区选择若干符合条件的外商投资企业在基因诊断与治疗技术开发和应用等领域进行扩大开放试点。支持信息服务（限于应用商店）等领域开放举措在自由贸易试验区更好落地见效。”强调“加大对接国际高标准经贸规则试点力度”，发挥国家服务业扩大开放综合示范区开放引领作用， 适时在服务业扩大开放综合试点地区梯次对接。支持有条件的自由贸易试验区、海南自由贸易港率先探索。

（四）务实的便利化举措和服务机制。《行动方案》部署的举措从活动、工作机制、制度变革等多个维度联动，如第（十五）项要求，持续打造“投资中国”品牌，开展活动，建立健全工作机制；第（十六）项规定，加强外商投资企业服务，完善各级外商投资企业投诉跨部门协调工作机制，健全外商投资企业直接联系制度，畅通沟通渠道。落实外商投资信息报告制度，持续推进部门数据共享，通过部门信息共享能够获得的信息，不得要求外商投资企业重复报送。第（十九）项规定，采取“一口受理、并联审批”的方式，形成更加快捷高效的审批机制。加强部门协同，为引进的外籍人才在华工作、停居留、永久居留提供便利。

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