2020年前履行税收立法的法律义务具有刚性

如何看待2000年和2015年《立法法》第九条关于“未制定法律的可以授权国务院制定行政法规”的法律含义，2015年《立法法》第十条第二款“授权期限不得超过五年”的规定与党中央《贯彻落实税收法定原则的实施意见》“2020年之前落实税收法定”决策部署之间的关系？毫无疑问，既然中央已经决策部署在2020年之前落实税收法定，那就是一项必须完成的政治任务；那么，它是否构成一项法律义务？

2015年《立法法》修改时，第十条被分解为三款，其中第二、第三款赋予相关主体在2020年之前完成提升立法层级、落实税收法定任务的法律义务性质以及其法律义务的刚性，尚未引起足够重视。

鉴于1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革及改革开放方面可以制定暂行的条例或和规定的决定》存在立法授权笼统、无授权截止期限、无授权监督、无授权收回等问题，为此，2000年制定《立法法》以及2015年修订时，立法有以下回应：

一是，2000年《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”该规定弥补了先前授权立法的法律依据的缺欠，以第九条的规定行事后追认之实，使得先前的授权立法获得实定法依据，这一追认符合公共利益的需要，不违反法律适用和解释的原则，2015年《立法法》修订时第九条保持不变。

二是，2015年《立法法》第十条第一款规定“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”，这就限定了授权立法的范围和期限，同时，2015年《立法法》第十条第二款规定：“授权期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”第十条第三款规定：“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”这个规定非常明确，自正式合法授权立法之日起，被授权主体应该向立法机关报告“授权立法的实施状况”，且授权期限不得超过五年，期限届满则收回授权，因此，自2015年授权之日起至2020年，须收回授权。这也是2020年落实税收法定之《立法法》依据。法理上，根据2015《立法法》的第九条、第十条规定，在2020年之前，必须实现立法层级提升，落实税收法定。

三是，在建设法治国家的当下，税收立法本属于立法机关的权力，先前的授权立法就只是经济体制改革初期的权宜之计，不能成为法治国家的常态。因此，尽管1982年宪法第八十九条第十九款规定，国务院可以行使“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”；尽管国务院根据全国人大1985年的授权，就有关“对外开放和经济体制改革事宜”有权制定行政法规，但是，2015年《立法法》第十条规定“授权期限不得超过五年”，第十一条又规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”这就是说，条件成熟时，全国人大应收回立法权。原有授权立法事项终止。

因此，从文本解释出发，结合《立法法》第九、十、十一条的规定，可以看出，2015年全国人大通过《立法法》这几个条款的表述，一方面第九条事后追认先前的授权立法行为，同时第十条规定授权期限不得超过五年，也即在到2020年期限截止；第十一条规定，在期限截止之时，“条件成熟时”应该由全国人大及其常委会立法。既然到2020年授权期限截止，那么到2020年全国人大应该收回授权，或者即便没有明文收回授权，由于其1985年授权期限截止，其授权自然失效。

根据2015年《立法法》第十一条规定，无论认为条件是否成熟，因为第九条的授权期限截止，授权自然失效。国务院作为被授权机关，须根据第十条第二款的规定，向全国人大报告授权立法的执行情况，是否继续授权，由全国人大决定。授权失效和提升立法层级是两个问题，既有联系，又有区别。如果授权自然失效，而提升立法层级尚未完成，税制体系或就将面临合法性疑问。这一点，尚未引起充分注意。

根据2015《立法法》的相关规定，由于授权期限截止，被授权主体须向全国人大报告授权立法执行情况，且相机提升立法层级或提出税法改革的法律草案、议案。由于被授权机关是法定的提出法律议案的主体，又是授权立法执行情况的报告主体，授权期限截止前，完成提升立法层级的任务，责无旁贷。笔者注意到，有关部门领导在答记者问时，认为提升立法层级仅仅是立法机关的责任，这一认识既不全面，也不正确。

因此，个人认为，在2020年前完成税收立法的任务既是一项政治任务，也是一项法律义务。如果说政治任务具有执行的严肃性，必须执行无误，那么法律义务则具有执行的刚性，无回旋余地。

（作者滕祥志为中国社会科学院财经战略研究院副研究员）