新质生产力｜以新质生产力赋能自贸试验区制度创新

文｜余宗良 中国（深圳）综合开发研究院自贸创新中心、 城乡发展研究中心主任，法学博士，经济学博士后、副研究员；申婷 中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心、城乡发展研究中心项目研究员；伍锦源 中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心、城乡发展研究中心项目研究员

“新质生产力”与“新发展阶段”、“新发展理念”、“新发展格局”一脉相承，成为“习近平新时代中国特色社会主义思想”的重要组成部分。新质生产力于2023年 9 月被提出，今年政府工作报告进一步将“加快发展新质生产力”放在更为突出的位置。自贸试验区作为新时代改革开放的新高地，核心使命是制度创新。发展新质生产力要求优化创新要素配置形式，提高全要素生产率，而制度创新和加快推进新质生产关系则是关键一环。自贸试验区集“万千宠爱于一身”，资源高强度投入，要素资源禀赋好，加快发展新质生产力责无旁贷，也是自身高质量发展的必由之路。

一、对新质生产力的几点理解

（一）概述及特点

习近平总书记指出，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”我们理解，有以下几个特点：

1.新质生产力质态有“三高”，即高科技、高效能、高质量。新质生产力是摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径的先进生产力。高科技指新质生产力是以创新为第一动力，起主导作用。高效能与高质量要突破传统高投入、重速度而低产出、轻质量的发展模式。

2.新质生产力产业载体有“三新”，即新制造、新服务、新业态。一是新制造，以战略性新兴产业和未来产业为主，包括新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、量子信息、基因技术等；二是新服务，主要是指生产性服务业。当今世界高端装备中，服务附加值占比越来越高。发达国家中生产性服务业GDP所占比重越来越大。三是新业态，如智能化、数实融合、软件定义制造等产业发展方向。

3.新质生产力发展路径有“四更一提高”。一是更高素质的劳动者，包括顶尖科技人才等战略人才、应用科技人才、技术工人等；二是更高技术含量的劳动资料，例如智能设备、软件等更高效生产工具；三是更广范围的劳动对象，如向深空、深海、深地、虚拟世界拓展；四是更协调均衡的要素优化组合，如跨界融合、数实结合、制造业和服务业融合等；五是重点提高全要素生产率。全要素生产率描述的是经济增长因素中除去要素投入的部分，包括科技创新、制度创新、文化等。改革开放以来，我国增长主要是要素投入驱动，全要素生产率在经济增长中的贡献不及发达国家。因此，习近平总书记提出发展新质生产力要以全要素生产率大幅提升为核心标志。

（二）处理好几大关系

1.处理好新质生产力和传统生产力的关系。当下，战略新兴产业和未来产业处在培育壮大阶段，对经济增长贡献率占比小，不能一味只发展新质生产力。传统制造业等“旧质”生产力依然是经济基本盘，经济占比超过80%。新兴产业要培育壮大的同时，传统产业要优化和升级。

2.处理好新质生产力和新质生产关系间互动的关系。生产力变革是一项系统性、集成性的工程，新质生产力的发展不仅指向器物层面的生产力，而且要加快与之相适应的制度创新等生产关系变革，对接高标准国际经贸规则，深化体制机制改革，推进制度型开放，构建更高水平的开放型经济新体制，打造国际化法治化市场化的一流营商环境。

3.处理好新质生产力发展方向和因地制宜路径选择的关系。发展新质生产力和产业发展切忌追热点，不顾自身禀赋而盲目或一哄而上新兴产业，造成同质化、要素未能创新性配置和优化组合。坚持发展新质生产力的大方向，各地更要立足自身禀赋，发挥比较优势，因地制宜发展新质生产力。

二、自贸试验区发展基本情况

（一）几大成效

1.区域布局方面。自贸试验区建设以来，我国先后7轮在全国范围内部署设立了22个自由贸易试验区，涉及22个省份的52个城市和海南岛全岛，共计70个片区，呈现出“由点到线，由线及面”全方位布局特点，形成了覆盖东西南北中、辐射全国、面向全球的改革开放创新格局。22个自由贸易试验区不断优化布局，形成了沿海、内陆、沿边空间布各局，包括沿海10个（上海、广东、天津、福建、浙江、海南、山东、江苏、河北、辽宁），内陆8个（北京、河南、湖北、重庆、四川、陕西、湖南和安徽）、沿边4个（黑龙江、广西、云南和新疆）。各自贸试验区改革的广度不断拓展，围绕国家开放和区域发展战略，立足总体方案赋予的战略定位，结合区位条件和产业基础，因地制宜开展了一系列各具特色的差别化探索。

图  22个自贸试验区区域分布情况

2.外贸外资方面。2022年21家自贸试验区，外资准入负面清单经过7次缩减，第一张跨境服务贸易负面清单；实际利用外资2225.2亿元，较2021年增长4.5%，其中高新技术产业实际利用外资同比增长53.2%，增速远超全国平均水平（28.2%）；货物贸易额同比增长14.5%，增速高于全国平均水平6.8个百分点。2023年1—8月21家自贸试验区：外资外贸规模稳中有进，增速分别高于全国5.7%和4.8%；以不到4‰的面积贡献了18.1%的利用外资额，17.8%的货物进出口。

3.产业发展方面。建成了一批具有较强竞争力的产业集群，如广东现代金融，福建航空维修，湖南工程机械，上海集成电路、新能源和智能网联汽车、电子信息、生物医药等世界级产业集群加快形成，天津飞机融资租赁跃居全球第二位，浙江舟山万亿级油气全产业链成为全国最大油气储备基地，江苏自贸试验区的生物医药产业产值达到2500亿。

4.制度创新方面。截至2023年6月, 累计在国家层面复制推广302项，地方自主推广2800余项制度创新成果；全国21个自贸试验区已在本省区市内复制推广制度创新成果约1700项，截至2022年底,各省、自治区、直辖市已经累计向自贸试验区下放了超过5400项的省级管理权限。

（二）几个问题

1.更大范围的新质生产力空间和场景有待拓展，自贸试验区间及区内外联动有待加强。自贸试验区有数量少、面积小、片区布局分散的问题，同时囿于行政区经济的路径依赖，跨区协同联动发展不足，各自贸试验区及其片区因要素禀赋、发展阶段差异、空间范围局限，难免存在发展不平衡、产业全链条事务全过程的应用场景相对较少、同质化等等问题。还有，自贸试验区区间以及区内外联动不足，区间以及区内外联动多为政府主导行为，区内外企业间更大场景的联动溢出效应不明显。

2.更宽领域、更深层次的制度创新有待深入推进，亟待构建与发展新质生产力相适应的新质生产关系。鉴于自贸试验区的改革自主权不足，当前自贸试验区制度创新存在“六多六少”行动困境，即“碎片化”改革趋多，集成性、系统性改革趋少；同质化、重复化改革趋多，原创性、精准性改革趋少；“小修小补”式改革趋多，重大突破性改革趋少；改革方案及规划趋多，落地的操作性改革趋少；“单打独斗”式的创新或项目趋多，联动性的制度化创新趋少；地方竞争性的产业补贴政策趋多，对标国际高标准经贸规则的压力测试制度创新趋少。

三、建议

发展新质生产力需要与之相适应的新质生产关系变革及制度变迁。自贸试验区的核心使命是制度创新，集“万千宠爱于一身”，资源高强度投入，拥有发展新质生产力的优资条件。在自贸试验区的场景中，新质生产力和新质生产关系的互动融合，引领示范高质量发展乃是必然。

（一）推进新质生产力+自贸试验区在更大范围空间互动融合

鉴于战略性新兴产业和未来产业发展，以及要素创新性组合需要思索事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期来谋划设计改革、推进发展，而这必然涉及更大范围的空间布局。一是推进自贸试验区扩容。聚焦发展新质生产力的产业、要素优化配置、科技创新等需求，扩大试验空间范围、拓展应用场景，持续推进自贸试验区扩区+新设，优化布局。同时，设立数字经济自由区，抢占数字新赛道的话语权和构筑数字经济发展的护城河。二是整体谋划与差异化探索并行。新质生产力与自贸试验区的共性问题要加强整体谋划、顶层设计，同时要差异化发展，各自贸试验区及其片区立足自身战略定位、区位资源禀赋、区域特色等，因地制宜形成更高质量的特色产业集群。三是提升内外协调联动效能。新质生产力的发展需要加强国际合作参与世界经济发展，也需要国内统一大市场建设的支撑。一方面要积极“走出去”，拓展国际空间，为现有境外产业园区模式加持、升级，建设“两国双园”；另一方面加强与国家区域协调发展战略、属地区域发展战略相衔接，与其他开发区如经开区、高新区的联动。

（二）新质生产力+自贸试验区在更宽领域深化制度创新

自贸试验区的场景+先行先试的使命，发展新质生产力要在更宽领域深化制度创新，包括商品、服务、资金、人才、技术、数据等领域深化制度创新。一是服务贸易+货物贸易领域的制度创新。新质生产力以新制造、新服务、新业态为载体，自贸试验区场景必然要在服务贸易、货物贸易并重开放，进一步提高货物贸易便利化水平，有序扩大开放教育、文化、金融、电信等服务业领域。二是要素领域的宽领域创新。新质生产力需要更高素质的劳动者、更高技术含量的劳动资料、更广范围、更协调均衡的要素优化组合，将赋能自贸试验区推进商品、服务、资金、人才、技术、数据等领域便利流动和优化组合，提高全要素生产率。三是更加全面系统集成的创新。新质生产力强调高科技、高效能、高质量，不但注重从0到1的突破性创新，而且注重从1到N的再创新，“从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期”出发，推进技术等领域重大突破、开放创。

（三）新质生产力+自贸试验区在更深层次构建新质生产关系

新质生产力要求发展模式更加集约、对环境更加友好，相应就需要与之调适的生产关系，不断吸纳世界优秀经贸成果，这也是国家不断强调对接高标准国际经贸规则，以及推进规则、规制、管理、标准的制度型开放的重要缘由。自贸试验区作为新时代改革开放的高地和高标准经贸规则的压力测试区。一要对标试错。对接高标准国际经贸规则，探索建设更加符合国际惯例的高标准制度规则体系，为新质生产力发展先行构建与之相适应的新质生产关系。二要对接转化。围绕新质生产力发展发展需求，加强与CPTPP、USMCA等国际高标准经贸规则对接的同时，更要将之转化或内化成国内规则，把场景优势、实践优势转变成规则优势。三要复制推广。尽快把行之有效的制度创新转化成体制性、常态化的区域规则甚至国家规则，加快释放和共享自贸试验区的制度创新红利。

//封面图由前海管理局提供