深度｜农业转基因生物标识强制还是自愿？中国欲颁新管理办法有何改变

转基因标识管理是全球通行的监管规则，或实施强制标识，或实施自愿标识。目前采用前一种办法的国家居多，中国也是其中之一。不过，有别于其他国家的定量标识，中国是目前唯一采用定性标识方法的国家。

2023年10月，农业农村部公开征求对《农业农村部关于修改农业转基因生物标识管理办法的决定（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）的意见，首次对外正式发出信号，中国农业转基因生物标识将由“定性标识”转向“定量标识”。澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者近日独家获悉，新的管理办法有望在今年出台。

眼下全球各国对转基因标识管理的监管规则有何差异？中国版的新规定量阈值如何设定？定量标识对业界有何影响？公众又该如何看待标识？就这些问题，澎湃新闻记者进行了详细梳理并采访了业内相关人士。

中国转基因粮食作物产业化今年进入示范期

1986年，抗除草剂的转基因棉花在中国首次进入田间试验。然而，直至2020年的三十余年时间里，中国转基因产业始终处于研究、谨慎推广阶段。

过去的三年多时间里，中国农作物转基因产业化进入了小步前进相对活跃的态势。

2020年中央经济工作会议指出，要尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化。2021年，我国启动转基因玉米、大豆产业化科研试验田试点；2022年试点扩展至农户大田；2023年试点范围进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、四川、云南5省20县，并在甘肃省安排制种。

2023年12月7日，农业农村部发布公告，裕丰303D等37个转基因玉米品种、脉育526等14个转基因大豆品种通过初审。通过初审的转基因玉米、大豆品种，抗虫和耐除草剂的性状突出，试点显示对草地贪夜蛾等鳞翅目害虫的防治效果在90%以上，除草效果在95%以上，增产在10%左右，充分证明了国产转基因作物的优良特性和发展潜力。

在转基因玉米、大豆产业化三年试点完成的基础上，2023年12月25日，农业农村部发布公告，国内85家企业农作物种子的生产经营许可证被批准发放，其中即包括37个转基因玉米品种和10个转基因大豆品种，涉及26家企业。这是国内首批获得生产经营许可证的转基因玉米大豆种子。

在3月19日举行的2024中国种子（南繁硅谷）大会生物育种产业化专题报告会上，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者直观感受到，相比多场平行论坛，这场主题围绕转基因、基因编辑育种及产业化的报告会明显参会者更多、气氛更为热烈。多家种业公司的演讲嘉宾将2024年视作“农作物转基因产业化元年”。

2024年中央一号文件明确指出，“推动生物育种产业化扩面提速”。完成三年试点的种基因玉米、大豆产业化在2024年也进入示范阶段，种植省份和种植面积进一步扩大。

我国加快玉米大豆生物育种产业化步伐背后的逻辑，农业农村部有关负责人在去年8月对外表示，生物育种是育种发展新阶段，大体上农作物育种经历了自然选择、杂交育种、生物育种，未来极有可能进入智能育种时代。当前，以转基因为代表的生物育种是育种领域的革命性技术，是必须抢占的新领域新赛道。农业转基因技术在增加作物产量、减少病虫草害损失、减少化学杀虫剂使用、节省人工成本等方面发挥了不可替代的作用。

在今年1月23日国新办举行的2023年农业农村经济运行情况新闻发布会上，农业农村部发展规划司司长陈邦勋表示，我国是人口大国，也是粮食消费大国，实施的是“以我为主，立足国内，确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。

据海关总署统计，2023年我国进口粮食1.6亿吨，同比增长11.7%。从结构看，大豆仍占大头，全年进口量为9941万吨、比上年增长11.4%，占全部粮食进口量的六成以上。“进口这么多大豆，一方面满足食用植物油消费需求，另一方面满足畜禽养殖饲用豆粕需求。”陈邦勋表示。

总体而言，有序推进生物育种，既是我国农业自身发展的需要，更是应对全球农业竞争的迫切需求。此外，在国际局势日益复杂的当下，粮食安全保障问题也更为突出。

农业农村部种植业管理司司长潘文博在2023年农业农村经济运行情况新闻发布会提到，下一步，农业农村部将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入总结试点工作经验，完善配套技术和管理措施，在严格监管、严控风险前提下，稳慎有序推进相关工作，加强技术储备，健全制度体系，强化监督管理，按要求规范有序扩大应用范围。

中国欲出台新管理办法：“尽量符合发展实情”

2023年10月，农业农村部官网发布关于《农业农村部关于修改农业转基因生物标识管理办法的决定（征求意见稿）》公开征求意见的通知。官网提到，为有序推进生物育种产业化应用，加强和完善农业转基因生物标识管理，根据《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规有关规定，农业农村部起草了上述《征求意见稿》。

这意味着，在产业化发展的新阶段，对标全球其他国家和地区的农业转基因生物标识管理，中国监管层面也在积极研究和出台新的管理办法。“这也是农业转基因商业化早期发展的一项工作。”

中国农业大学教授、国家农业转基因生物安全委员会委员黄昆仑对澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者如是表示。黄昆仑长期从事食品安全风险评估技术与检测技术、转基因生物分子检测技术和转基因产品食用安全评价、食品分子营养学以及食品功能成分开发相关研究。

值得关注的是，中国长期重视转基因食品的标识问题。2001年，国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》，对转基因作物的安全、标识、生产、经营和进口等方面均有管理。

在标识方面，中国目前采取的是定性按目录强制标识制度。2002年1月，原农业部颁布了《农业转基因生物标识管理办法》，并分别于2004年7月和2017年12月进行了修订，由此转基因食品标识制度确立。《中华人民共和国食品安全法》也明确规定，生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。

中国也是目前唯一采用定性标识方法的国家。所谓“定性标识”，也就意味着凡是列入目录的产品，只要含有转基因成分或者是转基因作物加工而成的，则必须强制标识。

中国欲出台的新管理办法大概率则将借鉴国际上通行的“定量标识”。

根据上述《征求意见稿》，经商国务院有关部门，农业农村部决定对《农业转基因生物标识管理办法》部分条款予以修改。其中包括，对实施标识管理的农业转基因生物目录中的产品，单一作物转基因成分含量超过产品3%（转基因产品的质量比例）时应当标识。

另外，上述《征求意见稿》对实施标识管理的农业转基因生物目录也有修改，此前第一批包括“大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉（含税号为11022000、11031300、11042300的玉米粉）；油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉花种子；番茄种子、鲜番茄、番茄酱”。《征求意见稿》中修改为“大豆、大豆粉、大豆油、豆粕、大豆蛋白、豆渣；玉米、玉米油、玉米粉、玉米渣、玉米粕；油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉籽油、棉籽粕；苜蓿草；番木瓜”。

黄昆仑强调，无论是阈值还是目录范围的设置，“要尽量做到符合我们国家产业发展的实际情况，做得太细，可能对企业成本增加较多，但做得太粗，又达不到监管的目的，所以要找到一个合理的平衡。”

需要解释的是，从“定性标识”转向“定量标识”，即意味着检测难度和成本的提高。“定性标识只是检测有或无，定量标识要检测具体有多少，所涉及的阳性标准品、试剂耗材、仪器设备都不一样，势必会增加成本。”

多名育种领域的生物技术类公司相关负责人在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访时则是直言，“本身经过转基因安全评价就已经证明了安全性。”他们提出的担忧是，强制标识会成为转基因产品的“不利标签”。

黄昆仑此外还提到，农业农村部出台的管理办法针对的目录范围是有限的，对于更复杂的加工产品的管理办法，国家市场监督管理总局也在启动相关调研。

全球对转基因食品标识管理并不统一

在上述提到的生物育种产业化专题报告会上，黄昆仑也详细梳理了包括全球转基因产品标识现状及趋势。

从全球范围来看，各国对转基因食品标识管理并不统一，基本取决于各国监管层面对转基因的态度及本国具体国情。

美国在转基因生物安全管理上长期遵循“实质等同”原则，也就是认为转基因产品和常规产品没有本质区别，监控管理的对象是生物技术产品，而非生物技术本身。因此，在2022年之前，通过基因工程生产的食品在美国无需强制标注。

不过，2016年美国国会制定了《国家生物工程食品信息披露标准》法案，2018年12月，美国农业部发布了《国家生物工程食品信息披露标准》的指导细则，自2022年1月1日起强制性执行按照阈值定量标识的管理办法，要求苜蓿、苹果、油菜、玉米、棉花、茄子、木瓜、菠萝、土豆、鲑鱼、大豆、南瓜和甜菜（按英文字母顺序）含这13种植物/动物转基因成分超过5%的食品必须以适当方式（允许采用文字、图标或者电子扫描码等方式）标注。

法案同时强调，强制标识不影响转基因食品与传统非转基因食品同等安全的结论，且仅对最终产品中含有转基因成分的进行标识。

美国佛蒙特州的《基因工程生产的食品的标识法案》就要求对使用基因工程生产的食品，超过0.9%的根据其转基因成分含量进行标识，标记为“部分来源于基因工程食品”、“可能含有基因工程食品”以及“含有基因工程食品”。

相比之下，尽管同为发达国家和地区，欧盟对转基因食品的监管更为审慎，采取“预防原则”。黄昆仑介绍，1997年，欧盟就通过有关规定（258/97号条例），要求对转基因食品进行强制标识管理，适用于欧盟范围的所有转基因食品，不仅食品，还包括饲料。

随后的2003年，欧盟又通过1829/2003号令，修订了转基因标识管理政策。在转基因成分来源获得欧盟批准的情况下，只要转基因成分超过0.9%以上，就需要进行标识，低于0.9%则不需要标识。此外，如果转基因成分来源没有获得欧盟批准，那超过0.5%以上就需要进行标识，低于0.5%则不需要标识。

而和中国地理距离更近、具有类似“东亚小农”特征的日本，对转基因食品标识管理介于美国和欧盟两者之间。日本也是世界转基因农产品进口大国之一。

2001年，日本颁布实施了《转基因食品标识法》，采取按目录定量强制标识的方法。对于主要成分已经通过安全评价，加工后仍然残留重组DNA或由其编码的蛋白质的食品，如在食品原料构成中列前3位并占5%以上的话，那就需要进行强制标识，但是低于5%则不需要标识。

黄昆仑分析，日本的做法是“一种折中的管理办法，符合日本国情。”背后的原因在于，一方面日本耕地面积有限，转基因技术对粮食安全意义匪浅；另一方面围绕转基因技术的争议仍使得部分公众存疑。

在上述大会上，黄昆仑还提及了另一转基因种植大国，即位于南美的巴西。该国实行定量全面强制标识措施，巴西司法部在2003年发布的相关法律法规即明文规定采用强制标识措施，强制标识阈值为1%，且适用于所有包装的、散装的和冷冻的食品以及以转基因产品作为饲料的动物源性食品。

该国如此“全面强制标识”也引发另一种思考，“这么多的标识产品，但并没有影响到转基因的相关市场。”黄昆仑表示。

“转基因标识和安全性无关”

对公众和消费者而言，标识意味着什么？

黄昆仑强调，从科学角度来看，农业转基因产品标识与安全性无关，“这只是一个事关选择权的问题。”他更倾向于认为这是一个阶段性的管理办法，“当然前提是必须事先经过安全评价。”

实际上，农业农村部官网专门就农业转基因产品标识进行过科普宣传。去年的一篇文章提及，目前我国批准商业化种植的转基因作物仅有棉花和番木瓜，批准进口用作加工原料的有大豆、玉米、棉花、油菜、甜菜和番木瓜6种作物。对哪些产品进行标识，国际上通用做法是根据标识的可操作性、经济成本、监管可行性等多种因素综合考虑确定的。

消费者可以通过转基因标识来识别、选择是否要购买转基因产品。我国市场上销售的转基因食品，如转基因大豆油、菜籽油，均要求标注“加工原料是转基因大豆/油菜籽”等字样，消费者可以根据自己的意愿自由选择。

该文章也强调，对转基因产品进行标识,是为了保护消费者的知情权和选择权。已批准上市的转基因产品均通过了安全评价并获得了安全许可，安全性不存在问题，转基因产品的标识与安全性无关。

该文章还提及一则现象，以前市场上常有标注“非转基因”字样的花生油等，但事实上国外和我国市场上根本没有转基因花生上市。换言之，标注“非转基因”一度也成为市场竞争的手段之一。

2018年，国家市场监管总局、农业农村部、国家卫健委三部门联合发布公告,明确对市场上没有转基因同类产品的食用植物油不得标注“非转基因”。

前述农业农村部发布的《征求意见稿》中也提到，在第十一条后增加一条，作为第十二条：“对我国未批准农业转基因生物安全证书的生物，其产品标签、说明书上不得标注‘非转基因’字样。”

上述农业农村部有关负责人也谈及标识制度，对于消费的是不是转基因产品，消费者有知情权。我国对转基因产品实施强制标识制度，如转基因大豆油、菜籽油，均要求标注加工原料是转基因大豆/油菜籽等字样，以保障消费者的知情权。

安全性是转基因品种产业化的基础和前提，转基因产品上市前都要经过科学的、全面的、严格的食用安全评价和环境安全评价，经过批准的转基因产品是安全的。

该负责人同时表示，我国的转基因安全评价由国家农业转基因生物安全委员会负责，安委会由来自全国各地农业、科技、卫生健康、生态环境、检验检疫等多领域多部门推荐的权威专家组成。我国的安全评价参考国际通行做法，按照国家法律法规标准规范要求，分不同阶段进行，在任何一个阶段发现任何一个可能影响健康和环境安全的问题，都会立即终止研发试验，不会进入产业化环节。

黄昆仑认为，从全球范围来看，随着公众接受度的提升，对转基因实施强制标识管理的国家会越来越少，相应地自愿标识管理的国家会越来越多，“但这需要一个过程。”