马勇：推进公益诉讼立法和环境行政公益诉讼的建议

【中国绿发会讯】由中国政法大学主办的“公益诉讼立法与环保组织在公益诉讼中的作用”研讨会2024年3月8日在北京召开。中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称中国绿发会）副秘书长马勇应邀参会并做发言，以下是马勇的发言内容：

“谢谢王老师、燕梅的邀请，就公益诉讼立法和环境行政公益诉讼我谈两点意见。

第一方面，是咱们早上一直讨论的关于公益诉讼立法的问题。之前参加有关检察公益诉讼立法的会议，我的意见很明确，首先公益诉讼的立法名称应该是公益诉讼法，而不是只对某一特定主体提的一部法律。而且一旦要制定公益诉讼法这样的法律，它应该涵盖整个公益诉讼的全生命周期。回顾我国当下建立的环境公益诉讼体制，社会组织包括检察机关可以提起环境的公益诉讼；政府部门可以依托省、市政府的授权，可以提起生态环境损害赔偿的诉讼；海洋环境监督管理部门，又可以提起海洋生态环境损害赔偿的诉讼，而且这一诉讼是排他的，社会组织无法参与。所以如果只是为支持单一某个主体排他享有上述公益诉讼的参与权而制定一部公益诉讼立法，显然跟现阶段公益诉讼的法律期待和实际运行有一定的差距，解决不了问题，那么这对立法资源也是极大的浪费。

第二点，按照设立的标题，讨论环保组织参与环境行政公益诉讼的可能性和途径。这一点我非常同意胡静教授刚才的观点，就是社会组织提起行政公益诉讼远比提起民事公益诉讼重要的多。为什么这么说？在15年前，我在上一家机构的时候提起了第一起社会组织为原告的环境行政公益诉讼。当时在贵州的清镇环保法庭对国土局提起了行政公益诉讼，受到社会广泛的关注。15年前就曾有社会组织作为公益诉讼的主体的环境行政公益诉讼，因此说社会组织提起环境行政公益诉讼并不是没有，是有的，而且回溯到我们公益诉讼源头，我们为什么需要公益诉讼，我想2005年松花江事件，汪劲老师等提起了自然物作为诉讼主体的公益诉讼，极大的推进了环境公益诉讼的进展。而且当时提起公益诉讼是要解决环境行政执法存在的问题而造成的政府失灵的问题。正是因为社会组织的行动，进而推动了民事诉讼法的修改，因此产生了环境公益诉讼这项制度。那么现在将检察机关纳入公益诉讼主体对行政部门进行监督，实际上检察院或者检察机关对这些行政部门的监督是天然的。也就是在没有行政公益诉讼制度之前，检察机关完全有权去监督行政部门，不是现在才可以，而且完全可以行使诉前程序，虽然诉讼在当时肯定没有，但是在诉前发个建议没有问题，这是体制内的监督。但是为什么那么多年没运用？就这个问题我和最高检的同志也沟通过，过去这些年检察机关对环境行政部门的监督是失灵的。那么这个时候，我们需要体制外的力量来对行政部门形成一个监督，而体制外的监督就是公众参与或者说来自社会的监督，以此推进依法行政。从现在国家打造廉洁政府的角度讲，也是保护一批干部，社会的监督可以提醒他们不要做一些违法的审批或者监管，所以非常需要行政公益诉讼。

从行政公益诉讼操作层面看，我们中国绿发会之前曾经提出过两会的建议，即在行政公益诉讼的法律设计中建议设置前置程序。根据目前现实情况，检察机关可以提起行政公益诉讼，而且是唯一可以提起行政公益诉讼的主体，社会组织无此权限，至少现在没有空间。对此，我们是否可以创设一个社会组织参与其中的前置程序？因为社会组织愿意去做这样的工作，但是现在法律对此没有规定，那么社会组织在发现政府部门不作为或者乱作为、胡作为的相关线索或者有行政公益诉讼一些想法之后，可以把线索作为一个信访件反映给检察机关，因此启动法律监督机制。而法律监督机制的形式可以通过发建议，也可以提起公益诉讼。一般来讲信访事项应当自受理之日起60日内办结，在60天之内是否启动监督、产生作用、解决问题？如果受理之日起60日内没有监督工作启动，解决问题，那这时相当于法律出现真空，既没有人去监督要求行政部门履职，也没有对行政部门履职的不当的行为提起行政诉讼，那就需要一个补位。那么社会组织是否可以作为原告去提起公益诉讼？这个提议作为我们中国绿发会对两会的提案多次提及，在具体的实践案例当中我们已经做了很多的尝试：

比如在青海，我们在提起一起民事诉讼的时候，同时把行政机关列为共同的被告。因为行政机关在这起案件发生的过程当中，从一开始的审批和中间的监管，到最后造成的损害都存在失职的行为，但是很遗憾这个案件中法院就提出将我们当时起诉的国土部门去除，否则驳回起诉。很多年之前，我在我们上一家机构的时候就针对康菲事件，我们对国家海洋局提起了诉讼。北京市的法院虽然想推动这方面工作，但是后来因为法律没有规定，提出希望通过共同推动法律的立法工作把社会组织作为主体参与行政公益诉讼加在法律中，解决行政公益诉讼主体身份的问题，但是这么多年也没有推行。早上有讲到祁连山事件，祁连山事件发生的第一时间，我们就向甘肃的检察院致函希望启动行政公益诉讼，因为这样问题，中央环保督查通报当中都已提出行政部门的不作为、乱作为的情况。

我在这里想讲，我们现在公益诉讼面临很多的问题，很多的困难，甚至也是出现了一些障碍，但是我想越是在这样的情况下，我们越是应该积极的去探索，积极的去推动。我觉得今天的这个讨论会办的非常好，大家有困难有问题我们一起来研讨，我们在起诉或者我们在实践推动的过程当中一起去探讨，哪怕可能失败。有时候有些议题是通过这样的一些案例的失败发现并得出的，虽然说案例失败了，但是发现了问题并提出了解决方案。就跟刚才我们讨论中汪劲教授谈到的第20条的问题，可能他的故事情节有各种各样的解读，但是这个事毕竟被提出来，大家关注到了。所以我觉得虽然现在关于环境公益诉讼，或者整个大的公益诉讼氛围，有一些问题，但是我觉得未来，我们一块去努力去推动应该说还是有很多很好的机会和比较好的空间。我就谈这么两点建议，谢谢。”

文 | 王敏娜

审| 绿宣

排版| angel

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