何以法治｜轻罪化治理之策：应轻重有别，以防给太多人贴“标签”

【编者按】

过去一年，法治在更新中走向深化。

从备案审查新规出台到正当防卫制度的加强适用，从寻衅滋事罪的实践调研到网络暴力的司法规制，从呼吁律师权益保障到民企保护的立法行动，从醉驾入罪标准的提高到轻罪化时代的应对，从营商环境法治建言到司法公开的再出发，这些具体的法治实践不仅关乎公道与人心，还检验着法治底蕴和成色。

2024年1月，习近平总书记对政法工作作出重要指示：政法战线要深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制。中央政法工作会议也指出，要着力保障和促进社会公平正义，以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。

新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？这些命题事关政法工作现代化的扎实推进。

时值2024年全国两会，澎湃新闻特此推出专题策划——“何以法治”，选取立法、执法、司法、监督、行政等领域重点议题，邀请法律界人士解读、评析法治实践情况，以此明晰何以法治的路径，为提升和促进法治贡献卓见。

针对轻罪化治理问题，澎湃新闻特邀中国政法大学教授吴宏耀、中国人民大学法学院博士研究生吴琼共同撰文解读。

自2013年以来，我国犯罪结构发生了根本性变化。吴宏耀教授在专稿《轻刑化时代的法治观察：如何从惩罚走向治理》中表示，在顶层设计指引下，各级司法机关也开始转变观念，从治理犯罪的视角积极推动基层实践探索，以更积极的举措应对已经到来的“轻罪时代”。

当前，我国的社会治安水平处于全球前列，但刑事案件数量却逐年上升，更多的公民被贴上犯罪的“标签”。澎湃新闻注意到，2024年全国两会最高检工作报告显示，过去一年，有168万多人被提起公诉，其中涉嫌故意杀人、抢劫、强奸、绑架、放火、爆炸等严重暴力犯罪的被告人有6.1万人，占总人数的3.6%。

“以诉讼效率为导向的刑事司法改革并不完全符合犯罪治理现代化的需求。”吴宏耀表示，我国刑事诉讼改革正在从效率导向转到分流导向，在各项分流机制中，刑事程序不仅要实现案件的快速解决，还要实现犯罪的有效预防，应理性对待轻罪案件的“犯罪人”，以防止给太多的人贴上犯罪的标签。

因此，刑事司法制度应当与时俱进：立足轻罪的自身特点，从诉源治理出发，多一点人本主义关怀；应当在关怀、矫正轻罪犯罪人的基础上，努力为其回归社会创造更为积极的条件。

吴宏耀还提醒，在刑事司法制度中，最令轻罪犯罪人感受到不公平的就是严苛的犯罪附随后果及其溢出效应。比如，一个涉嫌醉驾的人，一旦被定罪，将承担与杀人犯、抢劫犯一模一样的附随后果。

更令人担忧的是，犯罪的附随后果还向犯罪人的亲属和特定社会关系人溢出。比如，有犯罪记录人的亲属及特定社会关系人在就业、上学及社会活动中也会受到不同程度的限制。

“对轻罪犯罪人而言，经历规范的刑事诉讼程序，承担相应的刑事责任并接受必要的教育与矫正后，他们已经重新成为社会的公民，国家与社会不应为其设置过多的阻碍与负担。”前述专稿建言称，针对高发轻微犯罪设置前科消灭制度相对更加稳妥，“在轻罪时代中，唯有以更科学和务实的态度对待和控制犯罪，真正构建起‘轻重有别’的二元化司法制度，才能真正实现刑事法治的现代化”。

以下为专稿全文：

新问题：我国刑事司法实践的轻刑化趋势

过去二十年，中国不仅创造了经济快速发展的奇迹，而且，也创造了社会长期稳定的奇迹。有数据表明，自2013年以来，我国犯罪结构发生了根本性变化。四年前，最高人民检察院工作报告用一组数据展现了我国刑事司法实践两个变化：1999年至2019年，重罪案件占比断崖式下降、轻罪案件持续上升。自2019年起，“醉驾”取代盗窃成为刑事追诉的第一犯罪；判处三年以下有期徒刑以及更轻刑罚的被告人数量长期徘徊在80%的高位。

今年“两会”，最高检工作报告数据再次表明，过去一年，有168万多人被提起公诉，其中涉嫌故意杀人、抢劫、强奸、绑架、放火、爆炸等严重暴力犯罪的被告人6.1万人，占总人数的3.6%。

随着犯罪结构的变化，我国刑事司法制度也在一直在探索轻罪治理的新路径。2018年7月，中央政法委提出了“推动轻重分离、快慢分道，构建起中国特色轻罪诉讼制度体系”的改革要求。在此前刑事速裁试点、认罪认罚从宽试点基础上，2018年《刑事诉讼法》确立了认罪认罚从宽原则及其相关制度。2021年4月，中央全面依法治国委员会将少捕慎诉慎押刑事司法政策列入年度工作要点。少捕慎诉慎押开始成为轻罪治理的基本工作要求。在顶层设计指引下，各级司法机关也开始转变观念，从治理犯罪的视角积极推动基层实践探索，以更积极的举措应对已经到来的“轻罪时代”。

刑事司法的轻刑化趋势是我国刑事法治进步的重要表现。我们可以从立法与司法的双重视角审视“轻罪时代”。其一，刑事立法秉持“积极刑法观”，通过新增犯罪类型、修改已有罪名等方式积极参与社会治理，如增设危险驾驶罪、帮助信息网络犯罪活动罪、高空抛物罪、妨害安全驾驶罪等轻刑罪名。其二，犯罪结构显著变化，严重暴力犯罪数量和重刑案件数量持续下降，刑事案件总量和轻刑案件数量明显上升（图1）。

2017—2022年定罪判决的刑期分布（图1）

统计数据显示，2023年，我国结案数量排名前五的一审刑事案件分别是：危险驾驶罪；盗窃罪；帮信罪；掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪；诈骗罪等。就其犯罪手段以及犯罪行为的社会危害性而言，这些犯罪类型明显有别于杀人、抢劫、强奸、爆炸等传统严重暴力犯罪。

犯罪结构的变化对传统刑事司法制度带来不小的挑战。大量的轻刑案件加剧了司法资源的紧张。为优化司法资源配置，缓解案多人少的矛盾，我国刑事诉讼开始以效率为导向，全面推进刑事诉讼程序的简易化。

2012年《刑事诉讼法》扩张简易程序的适用范围，将基层法院管辖的全部刑事案件纳入繁简分流的轨道。2014年，北京、上海等18个城市开启刑事速裁程序试点工作，进一步简化审判程序。在速裁试点基础上，2016年，我国开始开展认罪认罚从宽制度试点工作，并在2018年正式“入法”。

认罪认罚从宽制度被认为是“中国之治的一项重大司法制度创新”，国家与被告人不再是压制或对抗关系，而是强调在被追诉人自愿基础之上的平等理性对话与协商。通过认罪认罚从宽制度，根据被追诉人的意愿，可以将刑事案件导入不同的程序轨道，从而实现“繁简分流、快慢分道”的刑事司法改革目的。2023年，“两高三部”发布《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》，明确提出建立快速办理机制，实现醉驾案件的全流程简化，迈出了探索微罪诉讼程序的重要一步。

轻案快审机制有效地提高了诉讼效率。据报道，某市办理一寻衅滋事案件，法院从受理到宣判仅用3小时；某地区建立“一站式”速裁程序，从立案到审判结束用时不超过48小时，相关案例不胜枚举。但是，刑事诉讼程序真的是越快越好吗？从司法公正的视角观察，过快的刑事诉讼程序会使审前程序出现的问题更容易“被遮蔽”。例如侦查讯问中的违法现象、审前羁押的过度使用等，被追诉人虽然能够免受漫长的审前羁押，但代价却是诉讼权利的放弃。更重要的是，在以效率为导向的刑事程序可能会为社会制造对立面。

可见，以诉讼效率为导向的刑事司法改革并不完全符合犯罪治理现代化的需求。因此，刑事诉讼法开始注重转处和分流机制，以从“直筒式”程序向“漏斗式”程序转变，以防止给太多的人贴上犯罪的“标签”。

为适应新时期刑事司法制度的需要，少捕慎诉慎押逐渐成为刑事司法的共识：2022年12月《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》明确“规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策”，要依法准确把握逮捕标准，准确适用不起诉。2023年8月“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中强调行为人认罪认罚，积极修复生态环境，有效合规整改的，可以从宽处罚，情节轻微的，可以不起诉处理。2023年12月《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》更是明确醉驾案件以非羁押为原则，同时细化了法定不起诉和相对不起诉的适用标准。2024年初，最高人民检察院检察长应勇强调要落实中央政法委要求，把“依法少捕慎诉慎押”作为办理轻微刑事案件的具体工作要求，进一步明确其适用范围、标准和程序。具体来说，在轻微刑事案件中要准确把握逮捕、羁押条件，审慎适用逮捕羁押措施；充分运用起诉裁量权，实现治罪与治理并重。

在轻微刑事案件中坚持依法少捕慎诉慎押的具体工作要求，实际上是以审前程序分流为导向的程序应对，在强化检察机关裁量权的同时，一定程度上减少了犯罪人的数量。但是，不起诉决定并不代表案结事了，还要考虑通过制度设计实现威慑和预防犯罪的效果。为此，各地检察机关开始强化不起诉的刑行衔接机制，并通过社区劳动、公益服务、普法课堂等培养被不起诉人自治、自觉、负责任的主体意识，引导其真诚悔过，消除内生性的犯罪成因，取得了良好的社会效果。

观念转变：理性对待轻罪案件的“犯罪人”

面对轻罪时代，我国刑事诉讼改革正在从效率导向转到分流导向。在各项分流机制中，刑事程序不仅要实现案件的快速解决，还要实现犯罪的有效预防。上述转变固然是我国司法机关能动履职的要求，但更折射出国家和社会对犯罪人的态度正悄然发生转变。

新中国成立初期，最高人民法院曾表示“对反革命分子必须全面地贯彻执行‘镇压与宽大相结合’的政策”。此时的国家与社会公众视犯罪分子为破坏革命的“敌人”，应当以镇压、惩罚为主。20世纪80年代，面对突出的社会治安问题，“严打”政策要求严厉打击犯罪分子，通过公捕公审等方式从重从快处理，延续了对犯罪人打击、惩罚的总体态度。

进入21世纪，我国社会治安形势发生根本转变，宽严相济开始成为主导的刑事司法政策。我们发现并不是所有的犯罪人都“罪不可恕”。恰恰相反，司法实践中的大多数“犯罪人”已经明显有别于我国传统刑事诉讼制度所设定的“打击对象”。一方面，他们的人身危险性更低——不具有明显的反社会人格，也不存在实质意义上的社会危险性。这些人因其失范行为应当受到制裁，但却并不一定需要通过刑罚予以改造；另一方面，对这些人而言，刑事诉讼活动只是其人生经历的一次“意外”。由于判刑较轻，他们很快就会重新回归社会，在原有的社会关系中继续生活。面对这样的“犯罪人”，刑事追诉程序的目的仅是打击与惩罚吗？

如果我们能够跳出冰冷的案卷材料，而着眼于案件中“活生生的人”，我们将会发现，轻罪追诉程序不仅要关注是否满足犯罪构成要件，更应当追问“是否只要构成犯罪就必须定罪处罚？”对于某些轻罪案件的犯罪嫌疑人、被告人，是否真的有追诉的必要？惩罚一个人的目的究竟是什么？如果真的需要定罪处罚，以何种刑罚方式更有助于实现刑罚的预期目的？

轻刑案件的程序治理从效率导向转变为分流转处导向，需要我们把轻罪治理的焦点从行为转向行为人。

因此，刑事司法制度应当与时俱进，立足轻罪的自身特点，从诉源治理出发，多一点人本主义关怀；应当在关怀、矫正轻罪犯罪人的基础上，努力为其回归社会创造更为积极的条件。然而，在刑事司法制度中，最令轻罪犯罪人感受到不公平的就是严苛的犯罪附随后果及其溢出效应。

迫在眉睫：实现犯罪附随后果的“轻重分轨”

我国犯罪附随后果的刑事立法，主要体现在《刑法》第37条之一的职业禁止和第100条的前科报告制度。但实际上，我国的犯罪附随后果绝非止步于此。据统计，截至2021年，涉及犯罪人本人的附随后果法律法规共计388件，其中法律52项，行政法规10项，司法解释52项，部门规章258项，党内法规制度15项，团体规定15项，行业规定16项。这些规定对有前科者的就业资格进行严厉的限制，如《法官法》《检察官法》《公务员法》等法律均将“因犯罪受过刑事处罚的”作为禁止从业的条件。除公职人员外，有前科者还不得从事特定职业，又如《企业破产法》《拍卖法》《公证法》《律师法》等均将“因故意受刑事处罚”。

除就业限制外，犯罪附随后果还包括禁止或限制考试资格、限制落户、限制信誉或荣誉的获得、排斥社会保障、限制有关风险性作业或收养等行为、一定时间内不予签发护照等限制。

更令人担忧的是，犯罪的附随后果还向犯罪人的亲属和特定社会关系人溢出。有犯罪记录人的亲属及特定社会关系人在就业、上学及社会活动中也会受到不同程度的限制。

严苛且单一化的犯罪附随后果既不符合法治的基本要求，也有悖于罪责刑相适应的刑事法原则。首先，不加区别地对所有犯罪人施加同样的附随后果严重违反罪责刑相适应原则。我国《刑法》第5条明确规定“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”犯罪附随后果虽然并非刑罚，但对犯罪人权利的剥夺和限制却伴随终身，甚至带来更大的负累。因此，犯罪附随后果也应当实现轻重有别。但是，我国的犯罪附随后果规定相对零散，设定主体和设定方式不够规范，没有进行差别化、精细化设定，致使部分轻罪、过失犯罪人等承受与重罪、故意犯罪者相同的附随后果。

其次，罪责自负原则要求刑罚只能及于犯罪者本人，不能株连没有实施犯罪而仅仅与犯罪者有亲属、朋友、邻里等关系的无辜者。

最后，犯罪附随后果严重影响轻罪犯罪人回归社会。有学者基于生涯犯罪人的调查数据和田野资料研究后发现，过于严格的附随后果不仅没有实现剥夺犯罪能力、防止再犯的预期目标，反而剥夺了出狱人的平等就业机会和合法生存资本，增加了重新犯罪可能。

立法机关已经注意到上述现象并开始采取必要的改进措施。2011年《刑法修正案（八）》免除了未成年人的前科报告义务；2012年《刑事诉讼法》修改增设未成年人犯罪记录封存制度。2023年，全国人大常委会法工委备案审查报告中明确叫停“对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制”等做法。因为“任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则”。同时，全国人大常委会法工委还与有关部门积极沟通，支持在全国范围内部署自查自纠。目前，该地政府已经取消了这一规定。同年，最高人民法院发布《犯罪附随后果研究》调研报告，深入分析了我国犯罪附随后果制度的特点和不足，提出完善犯罪附随后果制度的立法与司法建议。

近年来，“两会”代表也在积极呼吁制度化地解决犯罪附随后果问题。例如，《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于第十三届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》指出，“（有代表）建议修改刑法，……成年人犯轻罪前科消灭制度”；“（有代表）建议修改刑事诉讼法，……扩大前科封存制度的适用范围。”

在2022年两会期间，有人大代表指出，“轻犯罪的人口及其家庭是一个比较大的群体，而前科消灭制度能避免犯罪记录影响他们的一生。”今年“两会”，全国人大代表，清华大学法学院院长周光权教授表示，“启动前科消灭的刑法立法应当越快越好。”全国政协委员李正国、周世虹等也呼吁尽快明确犯罪附随后果的适用罪名与期限，探索构建前科消灭制度。可见，限制犯罪附随后果，减少前科对轻刑犯罪人的影响已形成广泛的共识。

法国刑法理论家卡斯东·斯特法尼曾指出：“我们尽力使犯罪人能够适应社会，其本人也恢复了信念，尽管如此，这些人却发现对他们的真正惩罚是在他们走出监狱之后才开始的，社会专门排斥他们，使他们的全部生活都因犯罪打上了烙印。”

对轻罪犯罪人而言，经历规范的刑事诉讼程序，承担相应的刑事责任并接受必要的教育与矫正后，他们已经重新成为社会的公民，国家与社会不应为其设置过多的阻碍与负担。一些域外国家已经建立体系化和可行的前科消灭制度或者犯罪人复权制度，以减少社会对立面，帮助轻罪犯罪人尽快恢复正常生活。

立足轻罪时代的观念转变，结合我国犯罪记录封存制度的实践经验，参考域外立法例，推进我国的犯罪附随后果制度的体系化、规范化势在必行。

具体来说，应当特别注意以下几点。

第一，明确犯罪附随后果的规范层级，应当仅由全国人大及其常委会制定的法律设定。《立法法》第11条明确“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律。犯罪附随后果具有严厉性、终身性和污名化等特点，负担程度并不亚于刑罚。因此，应改变目前各层级规范性文件均设定犯罪附随后果的现状，仅由全国人大及其常委会依照法定程序通过立法方式设定。

第二，犯罪附随后果的设置应当严格贯彻比例原则，根据犯罪行为对应的社会防卫需求，区别罪行轻重、故意过失等设置差异化、层次化的犯罪附随后果。

第三，坚持罪责自负原则，原则上不得对犯罪人亲属及特定社会关系人设置附随后果，仅对危害国家安全、恐怖主义活动等特定犯罪，以及关涉国家安全、国防安全等特殊岗位的职业，对犯罪人及其近亲属、特定社会关系人设置限制。

第四，探索轻微高发犯罪的前科消灭制度。目前来看，虽然理论界目前就前科消灭制度基本达成共识，但社会公众对此仍有疑虑，担心会降低潜在犯罪者的作案成本，影响社会治安。

因此，针对高发轻微犯罪设置前科消灭制度相对更加稳妥。在制度设计上，可以进一步区分微罪和轻罪，对于被判处免予刑事处罚或被判处管制、拘役和单处罚金的犯罪人，在经过法定期间后无新的犯罪行为，即可免除前科报告义务，相关权利应当被恢复。对于可能判处有期徒刑三年以下的犯罪人，可以适用裁判消灭，即由法院作出判决时设置期限，当经过法定期限且犯罪人没有新的违法犯罪行为时，经法院裁定前科消灭，相关权利同时恢复。

期待：应当加快探索轻重有别的轻罪刑事司法制度

《尚书》曾有“期于予治，刑期于无刑，民协于中”之语，大致含义是实施刑罚是为了最终消灭刑罚，人民合于中道，才称之为善治。

当前，我国的社会治安水平处于全球前列，但刑事案件数量却逐年上升，更多的公民被贴上犯罪的“标签”。我们的轻罪司法制度不仅要快速处理案件，更要关注到“行为人”，因为一个刑事案件很有可能改变犯罪人及其家庭成员的人生轨迹。

目前，我们已经开始探索审前分流机制，通过起诉裁量权的适度扩张实现程序出罪，充分发挥程序的教育功能。在刑事执行之后的犯罪附随后果也开始得到理论和实务的广泛关注，但立法和司法的改变仍稍显缓慢。

可以预见的是，犯罪附随后果规范化和前科消灭制度的探索等必然会冲击传统的社会观念和刑罚观。

在“轻罪时代”中，唯有以更科学和务实的态度对待和控制犯罪，真正构建起“轻重有别”的二元化司法制度，才能真正实现刑事法治的现代化。