何以法治｜备案审查制度如何更新：专题立法、指导案例双破局

【编者按】

过去一年，法治在更新中走向深化。

从备案审查新规出台到正当防卫制度的加强适用，从寻衅滋事罪的实践调研到网络暴力的司法规制，从呼吁律师权益保障到民企保护的立法行动，从醉驾入罪标准的提高到轻罪化时代的应对，从营商环境法治建言到司法公开的再出发，这些具体的法治实践不仅关乎公道与人心，还检验着法治底蕴和成色。

2024年1月，习近平总书记对政法工作作出重要指示：政法战线要深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制。中央政法工作会议也指出，要着力保障和促进社会公平正义，以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。

新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？这些命题事关政法工作现代化的扎实推进。

时值2024年全国两会，澎湃新闻特此推出专题策划——“何以法治”，选取立法、执法、司法、监督、行政等领域重点议题，邀请法律界人士解读、评析法治实践情况，以此明晰何以法治的路径，为提升和促进法治贡献卓见。

针对备案审查制度，澎湃新闻特邀浙江大学光华法学院教授、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员郑磊撰稿。

“2023年，是备案审查制度更新完善承前启后的里程碑年份。”郑磊在专稿《备案审查的2023场景：承二十大启专题立法》中指出，政策要求“完善”式进阶、专题立法开篇、指导案例破局，交织成“完善和加强备案审查制度”的2023场景。

党的十八大以来，党中央高度重视备案审查制度，明确将之定位为“完善宪法监督制度的基础和重要着力点”。值得关注的是，2023年12月29日，第十四届全国人大常委会第七次会议通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》。郑磊认为，这是备案审查的首个专题立法性决定，历史性地打开了完善和加强备案审查制度的专题立法进程。

2023年，是备案审查重要立法活动集中的汇聚集结年。在促进备案审查工作制度化、规范化方面，近年来涉及备案审查规范入法的法律修改密集出现。据郑磊观察，新时代以来，出现了官方持续披露备案审查案例的多元渠道，包括案例选编、年报案例、官微推送等等，“全面依法治国实践与理论都需要依托于丰富的案例运用和论证说理来呈现，否则会陷入‘巧妇难为无米之炊’的困局”。

2023年，也是备案审查指导案例出发年，加强对合宪性、涉宪性问题审查研究。比如，去年12月底全国人大常委会向社会披露了妥善处理上级人民检察院统一调用辖区内的检察人员办理案件司法解释规定、对某类犯罪重点人员采取“连坐”式惩戒措施的市辖区议事机构通告、全面禁止销售燃放烟花爆竹的地方性法规等年报案例，坚决纠正违宪违法规范性文件。

“这些都受到社会各界前所未有的关注和讨论。”郑磊认为，对这些案例的充分讨论和广泛认同，体现了人民群众对备案审查工作的需求和认可，同时也是备案审查工作多方位践行全过程人民民主的重要体现。

何以法治，良法善治。郑磊评价说，备案审查制度，通过有错必纠，在所有规范性文件实施阶段展开“全覆盖”把关，为国家治理体系和治理能力现代化维系源头良法。

以下为专稿全文：

2023年，是备案审查制度更新完善承前启后的一个里程碑年份。

前承党的二十大提出“完善和加强备案审查制度”新要求、开启备案审查新征程，标志性事件在2023年集中呈现，例如，中国人大网在法制工作委员会栏中开设“备案审查工作案例选编”，开始通过此栏目平台披露备案审查研究案例，已经于1月、8月先后两次披露。12月29日，第十四届全国人大常委会第七次会议通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），这是备案审查的首个专题立法性决定，在2023年的最后一个工作日，确立了开启备案审查专题立法的里程碑。

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，其特色既呈现在原理内容的自主知识体系中，也流淌在发展创新的完善和加强轨迹中，两个方面交叠投射成备案审查实践中政策先导、规范凝练、案例推广的新时代脉络逻辑，这尤其明显地呈现在2023场景中。

在政治场景中，2023年，是全面贯彻二十大精神的开局之年，也是开启“完善和加强备案审查制度”新征程的开局之年。

党的十八大以来，党中央就高度重视备案审查制度，明确将之定位为“完善宪法监督制度的基础和重要着力点”。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中明确强调：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”，为新时代的备案审查工作吹响“出操号”。2014年，党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，正式吹响新时代备案审查工作的“集结号”。2017年，党的十九大画龙点睛地指出“加强合宪性审查工作”。在此基础上，进入第二个一百年，党中央进一步集中提出了备案审查工作的进阶要求。2021年，总书记在首次中央人大工作会议明确提升要求为“提高合宪性审查、备案审查工作质量”。2022年，党的二十大将之凝练为“完善和加强备案审查制度”；同年，总书记在纪念现行宪法公布施行40周年的署名文章再次强调，“提高合宪性审查、备案审查能力和质量”。在备案审查工作新要求的密集重申中，“提质增效”的“冲锋号”全面吹响。关于备案审查重要论述和系列命题在持续、递进的更新中，为备案审查工作提供了笃定的政治意志、系统的政治安排、持续的政治动力。2023年，备案审查工作在从“加强”级晋至“完善”级后全面开局。

在法律场景中，促进备案审查工作制度化、规范化，是备案审查工作的一条主线，其惯常路径是“工作实践—工作机制—法律规范”三步走，即在备案审查实践中积累经验，及时凝练为工作机制，进一步升格为国家法律规范。在此路径阶段中，近年来涉及备案审查规范入法的法律修改密集出现，例如，2022年3月的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六次修正，以及6月修改的《全国人大常委会议事规则》，先后增加规定了地方各级人大常委会、全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的备案审查职权。

2023年，则是备案审查重要立法活动集中的汇聚集结年。2023年3月，《立法法》第二次修正，以基本法律完善和加强备案审查制度，内容广泛涉及“审查程序—审查方式—审查结构”多个方面十余处，除了法律审议程序中三个条款增加规定“涉及的合宪性问题”，强调前端合宪性审查，同样在备案审查程序相关条款中在原先三处“同宪法或者法律相抵触”之后增加规定“或者存在合宪性、合法性问题”，强调后端合宪性审查，即备案审查中的合宪性审查要求；还包括实践中当时的四类审查方式全线入法，如增加规定了国务院备案审查工作机构的主动审查、全国人大专门委员会和常委会工作机构以及国务院的专项审查、同专项审查密切关联的集中清理，以及移送审查所依托的衔接联动机制。2023年12月，《监督法(修正草案)》提请审议，这是《监督法》自2006年出台以来首次启动修改程序，其修改重点包括总结近年来的实践经验，对第五章“规范性文件的备案审查”有关规定进行补充、完善。

《备案审查决定》的通过，则以专项决定汇聚分散立法，历史性地打开了完善和加强备案审查制度的专题立法进程。《备案审查决定》共22条，全面总结备案审查实践经验和已有制度建设成果，主要从六个方面进一步完善和加强了备案审查制度：一是明确备案审查工作的指导思想、原则和目标，二是坚持有件必备，加强备案工作，三是坚持有备必审，完善审查方式和机制，明确审查重点内容，四是坚持有错必纠，增强备案审查制度刚性，五是完善和加强备案审查相关制度机制，六是对地方人大备案审查工作提出要求。决定内容既总结经验，也创新发展，例如，审查方式方面，明确对审查建议要进行初步审查以筛选案件，增设地方一委两院可层递至各系统最高机关提出审查要求，增加规定联合审查；在审查板块，前置突显强调“认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件”；审查重点内容采用了列举式规定，引入比例原则、要求审查采取的措施与其目的是否合比例；在审查决定方面，新增纠正决定、丰富了决定形态，明确规定了决定的一般效力；保障机制方面，明确健全备案审查案例指导制度；制度理念方面，结构性规定了全过程人民民主同备案审查全方位关联；制度体系方面，专条规定健全特别行政区本地法律备案审查机制。

在案例方面，全面依法治国实践与理论都需要依托于丰富的案例运用和论证说理来呈现，否则会陷入“巧妇难为无米之炊”的困局。

新时代以来，出现了官方持续披露备案审查案例的多元渠道，一如案例选编，法工委法规备案审查室2020年8月出版《规范性文件备案审查案例选编》，遴选披露了四级人大常委会的169个案例，第二部《案例选编》在广为期待中将于2024年出版。二如年报案例，2017年全国人大常委会首次听取和审议法工委关于该年度备案审查工作情况报告以来，至2023年已形成七份备审年报，历年年报中均会披露十余个该年度备案审查典型案例，至2023年已累计106件/次案例。三如官微案例，“备审动态”是全国人大常委会法工委的备案审查工作公众号，2021年4月开张以来，已先后于2021年5月、2021年12月、2022年5月不定期推送了三波地方备案审查案例累计38件。

2023年，是备案审查指导案例出发年。一方面，《备案审查决定》中3处强调案例，第19条“加强工作联系指导”条款中规定“健全备案审查案例指导制度，开展备案审查案例交流”，第20条“加强理论研究和宣传工作”条款规定，及时向社会公众公开“典型案例”是“加强备案审查理论研究和话语体系建设”的重要方式和途径之一。另一方面，备案审查案例披露形态进一步突破。如前所述，中国人大网开设“备案审查工作案例选编”栏目，成为向社会披露备案审查重要指导案例的官网平台。2023年1月，披露了首个审查研究案例“关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例”，8月，第二次披露“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”，受到广泛关注。再一方面，备案审查工作报告持续突出披露加强对合宪性、涉宪性问题审查研究，12月底，全国人大常委会听取和审议了《关于2023年备案审查工作情况的报告》，向社会披露了妥善处理上级人民检察院统一调用辖区内的检察人员办理案件司法解释规定、对某类犯罪重点人员采取“连坐”式惩戒措施的市辖区议事机构通告、全面禁止销售燃放烟花爆竹的地方性法规等年报案例，坚决纠正违宪违法规范性文件，维护宪法权威和法治原则，受到社会各界前所未有的关注和讨论，体现了人民群众对备案审查工作的需求和认可，同时也是备案审查工作多方位践行全过程人民民主的重要体现。

政策要求“完善”式进阶、专题立法开篇、指导案例破局，交织成“完善和加强备案审查制度”的2023场景。何以法治，良法善治。备案审查制度，通过有错必纠，在所有规范性文件实施阶段展开“全覆盖”把关，为国家治理体系和治理能力现代化维系源头良法。