何以法治｜治安管理处罚法修订建议：有的条款需要进一步完善

【编者按】

过去一年，法治在更新中走向深化。

从备案审查新规出台到正当防卫制度的加强适用，从寻衅滋事罪的实践调研到网络暴力的司法规制，从呼吁律师权益保障到民企保护的立法行动，从醉驾入罪标准的提高到轻罪化时代的应对，从营商环境法治建言到司法公开的再出发，这些具体的法治实践不仅关乎公道与人心，还检验着法治底蕴和成色。

2024年1月，习近平总书记对政法工作作出重要指示：政法战线要深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制。中央政法工作会议也指出，要着力保障和促进社会公平正义，以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。

新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？这些命题事关政法工作现代化的扎实推进。

时值2024年全国两会，澎湃新闻特此推出专题策划——“何以法治”，选取立法、执法、司法、监督、行政等领域重点议题，邀请法律界人士解读、评析法治实践情况，以此明晰何以法治的路径，为提升和促进法治贡献卓见。

针对治安管理处罚修订的话题，我们特邀中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺撰文解读。

杨建顺在《治安管理处罚法的修订与权利保障》专稿中表示，治安管理处罚法修订草案亮点颇多，受到各方关注和赞誉，但也存在一些问题，有的条款需要进一步打磨完善。

澎湃新闻观察到，治安管理处罚法修订草案从原来的119条增加至144条，可以称之为“大修”。比如，严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动，增列数种应予处罚的行为，包括考试作弊、组织领导传销、以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、高空抛物、无人机“黑飞”、违法出售或者提供公民个人信息等。“最直观感受是立法的与时俱进，是我国立法体制对近年来备受关注的部分社会热点问题的及时回应。”杨建顺说。

此次修法显著的变化是增加了违反治安管理予以处罚的行为。澎湃新闻注意到，修订草案说明将其概括为四个方面：增列为扰乱公共秩序的行为并给予处罚；增列为妨害公共安全的行为并给予处罚；增列为侵犯人身、财产权利的行为并给予处罚；增列为妨害社会管理的行为并给予处罚。

“有人担心其意味着将会有更多民众可能遭受治安处罚。”杨建顺认为，这是不必要的担忧，“增加应予治安管理处罚的行为种类，并不必然意味着更多民众可能遭受治安处罚，因为大多是一般民众不会从事的行为，适时增加很有必要”。

此外，修订草案还进一步完善了治安管理处罚程序。比如，明确公安机关进行调解、当场处罚和在执法办案场所进行询问等可由一名人民警察处理的情形。杨建顺直言，这种简式程序的设置是对交通警察实践需求的回应，值得充分肯定，“人们担心的可能是其合理性和公正性如何保障的问题”。

在加强人权保障方面，修订草案个别规定被指太过笼统。杨建顺为此建言，治安管理处罚法应进一步突出处罚与教育相结合的原则，充实完善相关程序规范，所规定的应予处罚的行为也应尽可能明确化、规范化、具体化。

以下为专稿全文：

2023年8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议对《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案）》（简称《修订草案》）进行了审议。9月5日，中国人大网公布《修订草案》，向社会公众征求意见。《修订草案》亮点颇多，受到各相关方面高度关注和赞誉；另一方面，《修订草案》也存在一些问题，有的条款引起热议，需要进一步打磨完善。

“大修”体现立法与时俱进：及时回应社会热点问题

2023年的《修订草案》具有鲜明而丰富的特色。既不同于2006年由“条例”改为“法”的全面系统修改，也不同于2012年的“微调”修改，其在质上和量上皆体现出独特性。

从1986年的《治安管理处罚条例》（1994年修正）到2006年的《治安管理处罚法》，跨越时间20年，这期间正是中国改革开放不断走向更高阶段的时期，各相关法规范不断完善，尤其是程序法观念不断提升、机制不断充实，决定了其内容和体例都有较大程度修改，名称也从“条例”改为“法”。但是，这不是法规意义上的“条例”上升为“法律”，而是法律的名称由“条例”改为“法”。因为之前的“条例”本身也是法律。这里呈现出我国法制发展的历史轨迹。

与2006年的大修相比，此次修订还算不上“大修”；跟2012年“小修”相比，此次修订的内容较多，可以称之为“大修”。其实，从草案用语就可以看出，此次称《治安管理处罚法（修订草案）》，而不是《治安管理处罚法（修正草案）》，这说明其所修改内容较多。这一点，从“修改前后对照表”也可以看出：从原来的119条增加至现在的144条，增加了25条；严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动，增列数种应予处罚的行为，包括考试作弊、组织领导传销、以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、高空抛物、无人机“黑飞”、违法出售或者提供公民个人信息等，体现了立法回应社会关切，与时俱进。

这次《修订草案》给我的直观感受，应该说是多方面的。说罚得多了，也对，因为增加规定了如前所述诸多应予处罚的行为；说罚得更严了，也能成立，比如说，违规出售或者提供个人信息可被拘留；说警察执法的权力更大了，也的确没错，应予处罚的行为种类增多了，处罚更严了，作为处罚权实施主体的人民警察执法的权力也就相应增大了。不过，最直观感受还是立法的与时俱进，是我国立法体制对近年来备受关注的部分社会热点问题的及时回应。包括前面所提到的内容在内，可以说所修改的每一项都体现了鲜明的新时代中国特色。

增设处罚种类的担忧：不必然意味着更多民众可能遭受治安处罚

如司法部长在《关于〈中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案）〉的说明》（简称《修订草案说明》）中所概括的，此次修法的显著变化是增加了违反治安管理予以处罚的行为。《修订草案说明》将其概括为四个方面：增列为扰乱公共秩序的行为并给予处罚；增列为妨害公共安全的行为并给予处罚；增列为侵犯人身、财产权利的行为并给予处罚；增列为妨害社会管理的行为并给予处罚。

这样的修改，有人担心其意味着将会有更多民众可能遭受治安处罚。其实，这是不必要的担忧。因为增加了应予治安管理处罚的行为种类，并不必然意味着更多民众可能遭受治安处罚。从一般概率论来说似乎是这样，但其实并非如此。所增加的应予治安管理处罚的数类行为大多是一般民众不会从事的行为。而考虑到极少数人的不良行为时有发生，诸如以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶的行为，给一般民众生活安宁和社会平稳秩序带来威胁，现实中发生了这类情形有时会因为缺乏与之对应的惩处法规范而陷入尴尬境地，故而适时修法，增加相应的应予处罚的行为种类，是很有必要的，也体现了法治的应有之义。

增列应予处罚的行为种类，等于宣示国家对该类行为的否定性评价，不仅对该类行为的行为人有惩处和教育作用，而且对执法者有依法依规行使职权的规制作用，对其他人亦具有警示、教育和规范作用。

增列处罚违反证人保护措施行为：应当完善认定和罚则适用程序

值得关注的是，第49条第5项规定，对于“违反监察机关在监察工作中、司法机关在刑事诉讼中采取的禁止接触证人、鉴定人、被害人及其近亲属保护措施的”，“处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”。该规定反映了相关保护措施的法益往往会因为他人的“接触”而被破坏。

这里规定的处罚跟刑法中妨害作证罪的刑罚具有度的区分。这里处罚到“情节较重的”行政违法行为，尚未构成犯罪；《刑法》规范的是“情节严重构成犯罪的”，如《刑法》第307条规定：“以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

当然，该处罚的正当性建立在监察机关和司法机关所采取的禁止接触保护措施是合法合理科学有效的基础之上。如果这种禁止接触措施是被恶用的，那么，如何确保相关人员的人权这个法益可能应当更优先予以考虑，亦即应当破除相关禁止接触措施。这种规制与规制例外或逆规制的问题，应当在《监察法》和《刑事诉讼法》中加以完善，不是《治安管理处罚法》应当直接规范的内容。《治安管理处罚法》应当聚力于相关行为认定和罚则适用的程序完善。

“处罚措施”的多样导入：首次增加认错认罚从宽制度

在处罚措施方面，《修订草案》提高了罚款幅度，还建立自行和解不予处罚制度、认错认罚从宽制度，并拉长了从重处罚的时限。这说明既有的某些罚款措施因为经济社会发展而失去了其应有的威慑力，有必要相应提高罚款幅度，导入多样的处置制度，活用参与型互动型处置手段。

这些手段体现了多元纠纷解决机制、实质性化解争议、从源头解决矛盾、参与型行政理念、合法规范运营机制以及提升治理能力现代化水平的立法和执法导向。这些手段的导入，是适应经济社会发展需要，确保相关罚款措施之实效性，体现处罚与教育相结合原则的必要举措。

增加认错认罚从宽制度，在法理上说得通，在实践中亦有诸多试点经验积累。在行政处罚领域，这个制度是此次修订《治安管理处罚法》所首次明确规定，但其精神实际上已在《行政处罚法》中体现。《修订草案》第19条规定的“从轻”，是对《行政处罚法》第32条规定的落实；《修订草案》第20条规定的“依法从宽处理”制度是行政法上的首创，是对刑事诉讼法领域认罪认罚从宽制度进行借鉴的结果。

可以说《修订草案》第6条是对《行政处罚法》第6条“处罚与教育相结合原则”的贯彻落实，是对该条规定的具体化，并在该条规定的基础上进一步规定，增加“充分释法说理，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”这样规定，将有助于形成各相关主体合法规范运营机制。

“处罚程序”的完善：应保障执法合理性、公正性

《修订草案》在如下诸方面进一步完善了治安管理处罚的程序：（1）完善立法、集体讨论决定、法制审核等程序规定，与新修订的《行政处罚法》相衔接；（2）增加规定对事实清楚、违反治安管理行为人自愿认错认罚并同意适用快速办理的，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理，同时明确不适用快速办理的情形；（3）明确公安机关进行调解、当场处罚和在执法办案场所进行询问等可由一名人民警察处理的情形，并要求公安机关履行安全管理职责，保障录音录像设备运行连续、稳定、安全；（4）完善强制传唤、询问查证、场所检查程序，增加对异地询问及远程视频询问制度的规定；（5）增加公安机关实施人身检查、采集人体生物识别信息的职权，并对个人信息保护提出要求；（6）参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等增加为被处罚人可以提出暂缓执行行政拘留的情形；（7）加强对未成年人的保护；（8）其他相关程序的明确规定和充实完善。

可以说，关于程序的优化完善，堪称亮点纷呈。当然，有的程序措施是亮点，也存在不足，主要体现在相关配套措施尚不到位。例如，目前第20条规定得过于简单：“违反治安管理行为人自愿向公安机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”这样的规定若没有相应的机制、程序和标准跟进，很容易被滥用。

执法办案现场由一名警察询问，这种简式程序的设置是对交通警察实践需求的回应，值得充分肯定。由《治安管理处罚法》加以规定，其合法性也就得以保障，不存在任何问题。但是，从相关报道可知，对于执法办案现场由一名警察讯问，实践中如何保障执法的合法性问题成为人们关注的焦点。其实，有了《治安管理处罚法》的明文规定，其执法的合法性也就迎刃而解了。故而可以判断，人们担心的可能是其合理性和公正性如何保障的问题。

关于这一点，《修订草案》有相关对策，即第106条第2款规定：“依照前款规定由一名人民警察进行调解、询问、扣押、辨认的，应当全程同步录音录像。未按规定全程同步录音录像或者录音录像资料损毁、丢失的，相关证据不能作为处罚的根据。”这是对实践中某些执法人员以执法记录仪故障为借口而进行私下运作的一种有力回应，它将有助于提升单人执法的公信度，从而提升治安管理处罚的合理性和公正性，有助于私人的合法权益保障。

“处罚行为”待完善：应尽可能明确化、规范化、具体化

在公布《修订草案》向社会公众征求意见的过程中，反响最为强烈的莫过于《修订草案》第34条第2项、第3项的规定，人们担心这里的表述太过笼统，容易被滥用。这并非意味着不确定的概念不能使用。广泛而深入的公众讨论，无疑为立法者提供了省思的机会。

从加强人权保障的角度来说，《治安管理处罚法》应当进一步突出处罚与教育相结合的原则，进一步充实完善相关程序规范，让“公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”贯彻落实于具体的条款规范。因此，《修订草案》中所规定的应予处罚的行为，应当尽可能予以进一步明确化、规范化、具体化，以防止被滥用。

例如，前面提及的第20条规定，寥寥数语，简洁清楚，法益凸显，似很好。但是，在没有相关制度、机制、程序和标准支撑的情况下付诸实施，恐带来诸多麻烦。“如实陈述”的佐证机制和标志是什么？“违法事实”是否真实可信？“接受处罚”是否为法律规范所规定？“依法从宽处理”的“法”在哪里？等等。诸如这样的笼统条款规定，应当尽可能添加相应的制度、机制、程序和标准来加以支撑。如果认为在《治安管理处罚法》中不宜规定过细，那么，可以在相关条款设置授权规定，授权相关主管部门在规定期限内根据本法制定实施规程。从立法权威性和适用广泛性的角度考虑，建议同步制定《治安管理处罚法实施条例》，对相关授权规定予以扎实有效地贯彻落实，切实为人权保障提供法治保障。