解释城市｜促就业，除了经济增长，还有什么招？

【编者的话】

两会报告中，除了2023年的经济总量、经济增速以及2024年的经济目标之外，还有一个数据引人关注，就是失业率。根据两会报告，2023年中国城镇调查失业率为5.2%，2024年目标是5.5%以内。究竟什么是失业？其影响几何？不同城市的失业率有何差异，与城市经济发展关系如何？本期的“解释城市”专栏将探讨城市失业率的话题。

“失业”的诞生和演化的过程几乎就是一部现代国家和城市治理史。众所周知，失业会导致青壮年劳动力无所事事，入不敷出，往往会带来犯罪频发、社会动荡等一系列问题。因此，在很多国家，失业率的控制往往放在了比经济增长和物价控制更加重要的位置上。

人们通常认为，更高的经济增长速度会带来更高就业率。可事实不一定是这样。为什么？

一、哪些情况被认定为失业？

失业，从字面上理解就是没有工作。但是却有一些细节值得关注。

首先，失业是针对于劳动力人口而言，国际一般标准把15-64岁的人口定义为劳动年龄人口，15岁以下的孩提时期，以及64岁以上老龄时期的“无所事事”并不属于失业。

各国标准也不一样。中国规定的劳动年龄范围是男性16岁至60岁，女性16岁至55岁。美国的《公平劳动标准法案》（Fair Labor Standards Act）把14岁以上都定义为劳动力人口，但是14-16岁的工作时长受到一定限制。

其次，一个人的一生中或许都经历过几份工作，两份工作之间的“换档期”算不算失业？为此，国际上一般把超过30天还没有得到新工作的人口称为失业人口。

当然，失业按照原因也可以分为资源错配导致的摩擦性失业、供需失衡导致的结构性失业以及经济波动导致的周期性失业。除此之外，隐藏性失业在发展中国家的农业人口中普遍存在。比如，大部分农民农忙时属于有工作状态，而农闲时如果不外出打工便处于失业状态。正因为如此，所以中国才使用“城镇调查（或登记）失业率”这一数据，将农业人口中的隐藏性失业排除（注：需要说明的是，城镇调查失业率往往会调查到进城务工的农民，但是系统性统计的仍然是城市常住居民。）。美国同样如此，通常使用“非农就业人口”将这一隐藏性失业排除在外。

除了失业之外，不充分就业（Underemployment）也经常引起学者关注。所谓非充分就业，通常包含时间不充分和能力不充分。一年中只固定工作半年是时间不充分就业。一个读完博士的毕业生去从事一份只需要中学学历即可从事的工作则是能力不充分就业。

从宏观经济的视角看，这些都造成资源的不充分利用，从而降低整体国家经济产出。

二、经济增长就会带来失业率的下降吗？

凯恩斯学派中有个奥肯定律，认为GDP每增加2%，失业率就会下降1%。可惜的是，鲜有国家发现经济增长的同时带来失业率的明显下降，即便是在发达国家，劳动力市场相对规范，经济增长的同时带来失业率显著下降的年份也不多。

一种解释被称为劳动力囤积效应（Labor hoarding）。经济增长时，企业往往通过提高工人的劳动生产率来满足生产需求，而不会立刻雇佣工人；在经济下滑时，企业考虑到未来雇佣和培训新工人成本高昂，选择保留现有的雇员，不会立即裁员。雇佣或者减裁劳动者的成本，比提高或降低生产率的成本都要高，所以经济增长在一定范围内，城市或区域的失业率基本不会发生太显著变化。

但这并不意味着经济增长对降低失业率毫无帮助，只要经济增长足够快，以至于提高劳动者的劳动生产率，让劳动力充分运用起来都无法满足需求的时候，企业便会增加岗位，经济增长对失业率下降的作用便会体现出来。

笔者在图1中绘制了中国的季度GDP增速和城镇登记失业率（注：中国失业率通常有调查失业率和登记失业率两种，调查失业率是统计部门抽样调查的结果，登记失业率是人社部门统计的主动去就业服务机构登记的失业率。原则上，调查失业率的宏观指标性更强，但由于数据频度的原因，此处选择了登记失业率作简单的对比。）两者的关系，虽然失业率指标有一定的滞后性以及与GDP增速的负向变动性，比如2008-2009年经济增速下滑之后，2010年失业率指标明显上升，2020年疫情后经济增速下滑，失业率指标也出现了攀升的情况。但2013-2018年经济增速下降的同时也伴随着失业率的下降。

具体到城市层面，以上海为例，经济增长与失业率的关系就更弱了。总体来看，从2000年到2021年的20年间，经济增速下行的同时也伴随着失业率的下行。这种失业率的下行一方面是经济增长（尽管增速在变慢）的长期累积效应，另一方面也是就业服务保障工作的不断完善。

图1  我国GDP与城镇登记失业率之间的关系      资料来源：Wind

图2  上海市GDP与城镇登记失业率的关系   资料来源：Wind

三、什么样的城市拥有较低的失业率？

大家可能首先想到的是一线或者二线城市，道理也显而易见。这样的城市就业机会多，不容易失业，即使失业，找到新工作的机会也较高。但是从数据上看，也不完全如此。2023年北京、上海的城镇调查失业率分别为4.4%和4.5%，均低于全国的平均值。但一些头部城市，如深圳、成都等城市，调查失业率却基本与全国平均值接近，并未凸显出头部城市的优势。

笔者选取国内一些城市的登记失业率与城市GDP或人均GDP作了对比，也发现两者的关系并不显著。即使考虑到失业率有明显的滞后效应，与城市的GDP或人均GDP之间也缺乏显著的关联。随着统计制度和数据质量的提升，他们之间的关系或许更加清晰。

尽管如此，从城市本身来看，产业稳定，尤其以服务业和高科技产业为主导的城市往往能够吸引较多的就业。此外，年轻人口流入、受教育程度较高的城市也容易吸纳更多的就业人口，失业率相对较低。因此，保障一定速度持续的经济增长，合理的产业结构和积极的人口政策是降低城市失业率的关键。

图3  城市的人均GDP高，并不意味着失业率就低
资料来源：笔者根据Wind数据绘制。

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“解释城市”专栏由上海发展战略研究所戴跃华博士主持，关注城市科学发展的前沿趋势，解释城市科学以及城市中人类行为动力学的一般特征和规律，探究利用前沿城市科学理论优化城市治理的路径和方法。