长三角议事厅｜上海大都市圈建设需重视提升通勤、同城化程度

上海大都市圈建设不仅对于长三角城市群一体化具有重要支撑作用，还有利于发挥中心城市辐射带动作用，在更大范围协调空间资源，更好承载国家重大战略和使命，同时也有助于疏解非核心功能、缓解城市病。

然而，当前上海及国内各大都市圈实质仍是缩小版城市群，是中国语境下的城际政策协同圈，非与国际学术标准接轨的通勤圈，而后者才是城市群真正的核心，因此在具体建设过程中往往会忽视同城化和城市统一劳动力市场构建这一都市圈应该承担的核心职责。因此，上海大都市圈建设有必要把具有相互通勤潜力的苏州、嘉兴与上海一起定位为核心功能区，把三城同城化作为都市圈建设的重点。

图1 上海大都市圈范围示意图
（注：按规划定义，上海大都市圈不包括圈中的杭州和绍兴）
图片来源：上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府联合印发的《上海大都市圈空间协同规划》

都市圈内涵：基于通勤，联系紧密

都市圈是城市化发展到一定阶段的必然产物，是中心城市与周边城镇基于通勤形成的功能联系紧密的城镇化空间形态。都市圈的说法起源于美国的“Metropolitan Area”，通常翻译为都市区。日本接受了美国的概念，并译为“都市圈”。因此，都市区和都市圈在学术上是同一种城市空间模式的不同称谓。都市圈本质是职住平衡一体化区域，都市圈内部共享统一的劳动力市场，通过内部不同城市治理协同，促进居住地和就业地的便捷通勤，提高劳动力市场效率。

通勤联系是美国和日本都市圈定义中最核心的设计思路，通常采用通勤人口占本地总人口的比重来测度。2010年出台的美国大都市区统计标准规定，邻近县有25%以上的劳动人口与中央县存在通勤联系，则该县可以列为大都市区的组成部分。日本不同的职能部门根据自身需要界定了不同的都市圈标准。日本总务省统计局国势调查划定的都市圈通常也被称为“1.5%都市圈”。与中心市的通勤及通学者（15岁以上）比例达到该市町村（编者注：市町村为日本最底层的行政区划）常住人口1.5%以上，且与中心市邻接的市町村并列为都市圈范围。更严格的规定来自日本经济产业省，把前往核心城市的通勤人口占常住总就业人口比例超过10%的市町村划入大都市圈范围。从出行时间来看，日本首都圈近十年来通勤通学平均出行时间基本都为70分钟左右。

支撑密切通勤联系的是高效的通勤交通设施和网络。北美城市主要依托于小汽车，而人口规模和密度大的东京则主要选择轨道交通体系。东京除了地铁外，还有种类丰富的JR线路系统、私铁线路、单轨线路等，对都市圈的通勤联系起到重要支撑作用，工作日东京都市圈通勤者主要选择轨道交通方式而不是小汽车出行。

上海大都市圈被定义为上海加苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州的“1+8”体系（见图1），这些城市文化同源、水脉相依、人缘相亲、产业相通，是一个充满生机活力的区域生命共同体。上海大都市圈建设不仅对长三角城市群一体化具有重要支撑作用，还有利于更好地发挥中心城市辐射带动作用，在更大范围协调空间资源，更好地承载国家重大战略和使命，同时也有助于通过非核心功能疏解来缓解城市病。

都市圈建设：范围过大或将阻滞发展

基于“促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展”的目标，国家发改委与自然资源部均在正式文件中明确都市圈“1小时通勤圈”这一界定标准，但目前的都市圈规划更多被视为一种政策利好，驱使中心城市周边的城市争相加入，推动都市圈不断扩容，其性质早已与都市圈最初的“通勤”本质和建设初衷相背离，也远远超越了“同城化”范围。

从目前中国已出台规划的几个都市圈来看，其范围远不止“1小时通勤圈”，从都市圈中心城市到外围城市，单趟出行大多超2小时。以上海大都市圈为例，从上海中心城市到最远的舟山市即使驾车也需至少3个半小时。从上海中心城区边缘出发的交通等时圈范围来衡量，上海中心城区的60分钟等时圈也就到苏州，90分钟最大也就涵盖到无锡、嘉兴和南通主要地区（见图2）。

考虑到“通勤”是日常性、有规律且频繁发生的交通联系，若再加上高峰时拥堵、高铁等经济成本和承受力等因素，可以想见通勤时间将长达2-3小时、范围如此之大的都市圈，显然无法成为实现职住平衡的空间载体。

图2 上海中心城区的交通等时圈（图片来源：钮心毅等《基于跨城功能联系的上海都市圈空间结构研究》）

都市圈规划范围过大造成与“城市群”建设相互混淆，如不及时纠偏，恐将因定位不明带来重复建设、核心不强等问题，难以形成城市群硬核，也难以有效支撑中国参与国际竞争。

问题一：定位混淆，类似缩小版城市群

都市圈规划应警惕把都市圈建为“缩小版”城市群，导致任务重复等弊端。

都市圈是实现城市群一体化的基石，但都市圈并非城市群，两者的性质、任务和功能分工均迥异。然而，目前规划的很多都市圈都已达到中小型城市群大小，导致在城市群层面的工作存在相似和重复。

以某都市圈发展规划为例，其中的交通体系规划更多涉及“城市群层面”的交通联系项目，包括省际省内通道、打造区域性航运物流中心、加快江海联运枢纽建设、形成与周边城市的机场体系等，这些区域性的交通联系显然有悖于都市圈“通勤联系”的定位，更接近跨省城市群的发展规划任务。

问题二：忽略本职，难以形成硬核支撑

都市圈建设范围过大可能导致都市圈内无法产生实质性的紧密通勤联系，将导致高质量同城化发展和新型城镇化失去适宜的空间抓手，城市群发展也缺乏硬核支撑。

由于规划范围过大，已出台的几个都市圈《规划》都将较大篇幅用于规定本属于城市群的功能，而对都市圈首先应关注的建立便捷通勤交通体系、实现更高质量的同城化等要点着墨不足。事实上，都市圈还承担着城市群或其他空间尺度无法替代的职能，尤其是促进职住高效连接、生产要素和企业近距离高效融合、中心城疏散功能等。

此外，《“十四五”新型城镇化实施方案》要求的“深化户籍制度改革”“完善城镇基本公共服务提供机制”“提高农业转移人口劳动技能素质”等工作，也更适宜在空间范围较小的“都市圈”尺度率先探索。

问题三：目标分散，协调机制难以建立

都市圈建设范围过大会导致圈内多城发展目标各不相同，难以兼顾，协调机制难以建立。并且，都市圈范围过大已经偏离通勤区本质，会导致都市圈内各城市政府的工作目标各不相同、很难达成统一共识。

从某都市圈规划明确的城市分工看，一些城市意在推动与中心城市的同城化，而另一些城市则意在推动流域水资源供应与保护、沿海大通道贯通、实现与其他城市群的高速联系等。各城市各有各的打算，难以做到“劲儿往一处使”，即使都市圈制定了协同目标，在实际工作中的可操作性也不强，甚至连最基本的通勤协同也难以落地。

上海大都市圈优化之道：重构范围，协同治理

都市圈作为长三角一体化的硬核，其建设成效事关长三角一体化国家战略的成败，也关乎上海自身空间结构优化和作为全球城市能级的提升。为了加快都市圈建设效率，上海都市圈应通过科学界定范围，以及加大快速通勤交通网络建设来支撑都市圈的运行，同时鼓励在市场机制下形成分工协作体系，倡导都市圈内政府在治理上做到协同。

建议一：重构上海大都市圈范围，构建上海-苏州-嘉兴同城化核心功能区

都市圈的本质是“通勤圈”，国家发改委和自然资源部制定的1小时通勤圈标准是符合中国国情的，应作为都市圈范围界定的参照标准。对于已通过规划的都市圈，建议根据通勤标准进一步划定其中的核心区，作为都市圈的重点建设区域。

具体到上海大都市圈，考虑到将来快速城际交通建设逐步成熟，以及目前来往于上海通勤的人口主要是苏州和嘉兴二城的临近地区，上海大都市圈合理范围应为包括上海、苏州和嘉兴在内的金三角，根据现有基础（见图3、图4），可以先把上海-苏州同城化建设提上日程，随着条件成熟，逐渐把嘉兴甚至南通也考虑进来。

图3 上海与周边地区人口密度（2018年）图片为作者自绘

图4 上海与周边地区企业密度（2017年）图片为作者自绘

建议二：夯实交通，建设一体化快速轨交网

都市圈的本质是通勤区，为了解决通勤交通往来，快速交通系统必不可少。不同于美国大都市区内的通勤交通方式以小汽车为主，上海大都市圈人口总量大，密度高，更应学习日本都市圈经验，以快速城际轨道交通为主要支撑，在上海、苏州和嘉兴两两城市之间构造高效通勤的交通网络，为整个都市圈功能提升奠定基础。

单从地铁来看，无论是运营线路、车站数量、线路总长以及日均客运量和年客运总量，上海地铁均超过了东京的地铁系统。但东京除了地铁以外，还有种类丰富的其他轨道交通设施，包括JR线路系统、私铁线路、单轨线路等，这些铁路同样承担了东京的通勤任务。

上海缺乏像东京那样的联系核心城市与周边都市圈城市的城际快速大站轨道交通，只有有类似郊区通勤铁路的“金山铁路”，但速度达不到快速通勤的目的。更为重要的差距在于，东京国铁私铁都分为普通车、快车、特快车，不同等级的车停靠站点的数量不同，极大增强了通勤者的选择，同时也节约通勤时间。

从现状来看，苏州-上海的跨城通勤人群占比达0.49%，远低于其他发达国家的都市圈联系密切程度，因此上海大都市圈内的通勤交通建设任务十分艰巨。

建议三：注重功能互补，以产业集群为重点开展专业化分工协作

鉴于都市圈的地理范围较有限，都市圈内理想的产业模式应是围绕一个或几个产业集群重点发展。都市圈内各城市根据自身资源的比较优势，发展这一产业集群的不同产业环节，城市间做到功能互补，专业化分工协作。

具体而言，上海中心城区需要重点发展金融、科研、生产性服务业等附加值较高的都市型产业，孵化创新产业及培育总部经济。周边嘉定、临港、松江等上海市郊区新城则应顺势承接上海中心的创新成果，形成多个具有专业特色的产业次中心。昆山、太仓、嘉善、苏州工业园区、南通等市域外城市（镇）更适宜发挥自身扎实的制造业基础和产业特色，搭建完善的产业生产基地。苏州和嘉兴则可立足于产业技术转化的中试基地功能。

建议四：以利益共享机制、跨城市协调机构促进治理协同

行政区经济是阻碍都市圈跨行政区域建设的主要障碍。为了使市场机制发挥资源配置的基础性作用，实现要素跨区域流动，现阶段需要建立以“税收分成”为核心的利益共享机制，让要素流出地和流入地都获得合理收益，降低流动障碍，实现利益配置最优化和最大化。

此外，还需在尊重各行政区政府运行独立的基础上，构建都市圈协调机构。各城市把涉及城市间事务协调的权利让渡给该协调机构，加强协调，统一谋划，在基础设施建设、环境治理、生态维护等方面发挥主导作用，对各地区政府画地为牢的行为加以监督和约束，最终从体制上保障都市圈一体化运行。

（作者孙斌栋系华东师范大学人文地理学与区域经济学教授、民政部政策理论研究基地——中国行政区划研究中心主任，华东师范大学未来城市实验室主任。张婷麟系华东师范大学地理科学学院副教授、中国行政区划研究中心主任助理）

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