为巴勒斯坦难民提供救助的联合国近东救济工程处，是什么组织？

图文 | 黄凯 周圣康 林小渠

编辑 | 刘畅

新一轮巴以冲突已经持续5个月，在被以色列围困的巴勒斯坦加沙地区，230多万居民靠何维生？

在那里，有一个名为“联合国近东救济工程处”的组织，长期为巴勒斯坦难民提供基础救助，本轮巴以冲突以来，加沙地区230万居民主要依靠工程处的“纯粹生存”（Sheer Survival）计划获得食物与居所。

联合国内部监督事务厅宣布展开调查；近东救济工程处主任专员拉扎里尼宣布解聘被指控的雇员；联合国秘书长古特雷斯对指控表示震惊，但以个人身份“呼吁暂停捐助的政府至少保证近东救济工程处行动的连续性”，因为还有成千上万在炮火中工作的援助人员不应因此受到连带性的惩罚，难民也需要援助来保障最基本的生存需求。

联合国近东救济工程处

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East，缩写为UNRWA），1949年成立，是联合国组织架构下负责救济与协助巴勒斯坦难民与发展的机构，主要救济对象是因第一次中东战争和之后的冲突而产生的巴勒斯坦难民及其后代。

近东救济工程处的历史可追溯至1948年第一次中东战争，战争爆发后，大批巴勒斯坦地区的阿拉伯人开始逃亡。同年，为了给予难民救助以及解决战争问题，联合国先后设立了联合国巴勒斯坦难民救济组织和联合国巴勒斯坦和解委员会。但这两个机构未能解决巴勒斯坦当时所面临的难民问题，为此，联合国大会于1949年通过了设立联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的决议，用以提供更为广泛的人道主义援助。

1950年，近东救济工程处正式开始运作，总部设在黎巴嫩贝鲁特。最初的工作内容主要是提供直接的救济和基础设施建设，如向难民提供粮食。在此后的两年间，联合国大会又先后通过决议将提供资金援助以及“健康、教育和一般福利项目”纳入近东救济工程处的工作范围，此后它发挥着教育、医疗卫生、社会赋予、基础设施建设以及提供小额信贷的功能。

1978年，近东救济工程处总部迁至奥地利首都维也纳。1996年，总部迁往巴勒斯坦加沙地带。

近东救济工程处名义上是临时组织，因而没有章程，联合国大会需要每年通过一系列决议规定近东救济工程处的职能与预算等内容。

近东救济工程处每次任务期限只有三年，但每三年联合国就会将其任务期限延长一次，因此，工程处得以在过去74年间一直发挥作用。

近东救济工程处中的“近东”指明其工作范围。与“近东”类似，还有“中东”“远东”等地理名词。这三个名词产生于以西欧为中心的背景下，近、中、远指的是距离西欧的远近。“近东”在过去主要指欧洲的巴尔干国家、亚洲的地中海东部沿岸地区与地中海岛国塞浦路斯，现在则常与“中东”通用，指代地中海东部沿岸地区，包含非洲东北部和亚洲西南部。“远东”则处于相对西欧更遥远的东北亚、东亚、东南亚地区。

具体来说，近东救济工程处的工作范围包括巴勒斯坦的加沙地带与约旦河西岸地区、约旦、黎巴嫩与叙利亚。

近东救济工程处工作区域示意图

本轮巴以冲突的焦点加沙地带位于地中海沿岸，总面积365平方公里，略小于南京的栖霞区。但在这里居住着超过237万人，是栖霞区常住人口数（约100万）的近2.4倍。加沙地带长期处于以色列的封锁中，仅有的海港与机场都已被关闭，陆上由埃及掌握的拉法口岸目前也被关闭，仅有由以色列掌握的凯雷姆沙洛姆口岸可以用于运输人道主义救援物资。近东救济工程处在加沙地带安排了8个难民营，目前由于战事，加沙北部的难民营已无法使用，所有难民被迫向南迁移。

加沙地区难民营的分布示意图

2024年1月加沙地带的难民营
图片来源：https://www.unrwa.org/

近东救济工程处的资金来源及用途

近东救济工程处的预算由联合国大会制定，几乎完全来自联合国会员国的自愿捐款，这些捐赠占2022年所有捐款的94.9%。工程处还从联合国常规预算中获得一些补贴，专门用于行政费用。除常规预算外，工程处还会接收用于紧急活动和特殊项目的资金，如应对叙利亚内战和新冠疫情等。

该机构的大部分资金主要来自美国和欧盟。2022年，在11.7亿美元的认捐总额中，来自欧盟成员国捐赠的有5.2亿美元，占44.3%；美国捐款3.4亿美元，占29.2%。美国、德国、欧盟委员会和瑞典是对近东救济工程处捐款最多的国家与组织，它们的累计捐款占资金总额的61.4%。

目前美国、德国等12个国家已经暂停向该组织提供资金；欧盟委员会首席外交官方特莱斯表示，将继续支持近东救济工程处的工作，不会中断资金援助。

近东救济工程处的资金主要用于教育、医疗卫生、救济与社会服务、基础设施建设与难民营条件改善，以及小型贷款、人力资源与采购。

近东救济工程处2020年8.06亿美元的计划预算中，超过一半用于教育。自1950年以来，近东救济工程处一直是巴勒斯坦难民儿童基础教育的主要提供者，所有登记的难民儿童均可获得免费基础教育。

数据来源：UNRWA | United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees

在教育方面，工程处建设学校706所，招募教育相关工作人员19730人，入学学生总数超过543080人，技术与职业教育入学人数7810人，教育与艺术入学人数2051人。

与教育同样重要的是健康卫生。近东救济工程处建设基本的医疗救助机构140所，每年患者就诊达785万人次。

近东救济工程处提供了一系列直接和间接的社会保障服务，建设注册办事处56所，救济与社会服务工作人员765人，促进包括妇女、儿童、青年、老年人和残疾人的边缘化群体的发展和自力更生。

在近东的一些难民营，由于难民人数暴增，最初临时的“帐篷城”变成了拥挤不堪的多层建筑群。为了解决难民营日益恶化的环境问题，近东救济工程处2007年启动基础设施和营地改善方案，目前建设官方营地58个，修复紧急避难所393所。533个家庭在非紧急避难所中获得了容身之处，411个家庭在紧急避难所中得到了庇护。

近东救济工程处的难民营会统计难民人数。目前，在加沙有147.7万名巴勒斯坦人被登记为难民；在被占领的约旦河西岸，有87.2万名登记难民；在叙利亚居住着57.5万名登记的巴勒斯坦难民；还有48.9万名巴勒斯坦难民居住在黎巴嫩；而约旦境内共有230.7万难民。这些登记在册的难民身份由于近东救济工程处的存在可以世代相传。

近东救济工程处还建设分支机构24所，向巴勒斯坦难民以及在他们附近生活和工作的其他贫困或边缘化群体发放小额贷款，为他们提供可持续的创收机会。目前平均每年发放贷款达32520人次，总额约3153万美元。这些信贷提高了难民的创业就业能力，缓解了当地的贫困状况。

本轮巴以冲突中的近东救济工程处

如联合国秘书长古特雷斯所言，近东救济工程处是加沙所有人道救援行动的支柱。

据联合国的数据，截至1月29日，本轮巴以冲突中约有170万名巴勒斯坦人流离失所，150余处近东救济工程处设施用于收容难民，而这些避难所收容的人数已经超出其正常容量4倍。

截至2月1日，加沙地带发生了共318起针对医疗机构的袭击事件，造成615人死亡，加沙地带36家医院中，仅有14家医院仍在运作，近东救济工程处名下的22处医疗救助机构中，仅有4处仍在运转。

2024年1月28日，工作人员正在为婴儿接种疫苗
图片来源：https://www.unrwa.org/

自10月21日以来，近东救济工程处已经为加沙地带的难民提供了1.2万吨面粉、1900万升水、270万块压缩饼干、470万罐高蛋白食品与650万份奶制品。但加沙的饥荒仍然开始蔓延，根据世界粮食计划署的数据，90%的难民们甚至一天也吃不到一餐饭，而这些难民中还有50%是儿童。

数据来源：UN News | Global perspective Human stories

2024年1月1日，难民们正在领取食物
图片来源：https://www.unrwa.org/

相较于食物，可饮用水对难民的生存更为关键。早在2023年10月31日，加沙地带每人每天的用水量仅为1至3升，而联合国建议的最低用水量为每天15升，世界卫生组织的标准人均用水则为每天100升。截至1月29日，近东救济工程处仅运行着7口水井，用来供应难民们的饮用水与家庭用水。

同时，近东救济工程处还为难民们提供了10万多张床垫，8万多份家庭卫生用品以及14.4万条毯子，用以满足难民们日常生存的需求。

2024年1月9日，工作人员正在派发毛毯
图片来源：https://www.unrwa.org/

近东救济工程处作为加沙地带最主要的人道主义机构，正尽力维系着加沙地区人们的生命线。

在和平时期，近东救济工程处会保持约有1.3万名工作人员在加沙地带提供援助，目前仍有约3000名工作人员在战火中为当地人提供援助。但他们并未因为自己人道主义救援者的身份而能幸免于以色列的无情轰炸。

2023年11月13日，联合国总部及其位于世界各地的办事处降半旗默哀，悼念在本轮巴以冲突中遇难的工作人员，这些工作人员服务于联合国近东巴勒斯坦难民救济工程处，他们几乎都是当地的巴勒斯坦人。

联合国日内瓦办事处总干事瓦洛瓦亚表示，这是联合国有史以来短时间内援助人员遇难人数最多的一次。截至2023年12月31日，近东救济工程处已有152名工作人员遇难，这比1996年以来近东救济工程处工作人员遇难人数的总和还要多，更是世界诸多处于战火中地区遇难的人道主义救援者遇难人数之最。

数据来源：Aid Worker Security Database | Aid Worker Security Database

然而，在本轮巴以冲突中，近东救济工程处屡受国际舆论的质疑。在2023年11月8日，耶路撒冷邮报的一篇报道称，近东救济工程处的教科书中包含煽动对以色列的暴力与美化“圣战”的内容，近东救济工程处的学校中至少有14名教师在社交媒体上赞扬了哈马斯的行动。不久后，德国在11月28日宣布冻结对近东救济工程处的援助预算，美国国会于12月也对其展开审查。

如前所述，近东救济工程处在加沙地带的工作范围十分广泛，无可避免会与哈马斯组织有所交集。但是否如以色列驻联合国大使埃尔丹所宣称的“许多近东救济工程处的工作人员就是哈马斯”？至少目前没有可信的第三方证据加以证明。

对近东救济工程处加以指责，甚至以停止援助的方式进行“集体性惩罚”，似乎有“一竿子打翻一船人”之嫌；而美国等国的暂停援助，是清除恐怖组织的正义之举，还是带有其他政治目的，我们无从得知。

据拉扎里尼的说法，近东救济工程处的人道主义救援行动正在走向崩溃。如果停止援助，该组织会在2月底彻底瘫痪，所有工作区域的服务都将停止。

2月1日，加沙地带的居民已经将鸟食磨成面粉食用。如果没有近东救济工程处，这230万人的未来，又将何去何从？