政府工作报告深读｜1万亿超长期特别国债：不计入赤字，精准发力

发行1万亿超长期特别国债是今年财政政策的一个亮点。

3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中提出，今年财政赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，一般公共预算支出规模28.5万亿元，拟安排地方政府专项债券3.9万亿元。此外，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

不计入赤字，精准发力

根据2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案，今年发行的1万亿元超长期特别国债，不计入赤字。

特别国债指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债。中国曾经发行过三次特别国债，分别是，1998年财政部发行长期特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金；2007年发行的特别国债，用于购买外汇，作为中国投资有限责任公司资本金；2020年则是抗疫特别国债。

据东方金诚首席宏观分析师王青测算，1万亿超长期特别国债约相当于2023年126万亿的名义GDP规模的0.8%，这意味着今年实际目标赤字率会在3.8%（3%+0.8%）左右，也与去年计入1万亿增发国债后的目标赤字率基本相同。

国金证券首席经济学家赵伟认为，“超长期”或意味着债券发行期限大于10年。

上海对外经贸大学金融学院副教授、金融发展研究所副所长钟辉勇表示，超长期特别国债和一般国债的区别主要是偿还期限和用途差异，“超长期特别国债到期期限特别长，有点类似于永续债，用途方面主要服务中央的重大战略支出。”

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华表示，超长期特别国债相对于一般国债资金期限长、资金量大，与建设项目周期长、基础性重大项目资金需求较为匹配，特别国债资金专款专用、精准直达方面特点也较为突出。

一些观点认为，超长期特别国债的发行意味着中央加杠杆程度更高，优化债务结构。

中央加杠杆，地方降风险

银河证券首席经济学家章俊曾指出，从之前发行的特别国债来看，其债券发行期限普遍为10年期国债，本次超长期国债在政策意图上有替代专项债、中央加杠杆的长期趋势。

“在去年增发1万亿国债后，未来一段时间中央政府加杠杆的政策取向进一步明确。”东方金诚首席宏观分析师王青说，2024年财政政策的一个突出特征是中央加杠杆、地方降风险——这样可以有效减轻地方政府投资支出负担，支持地方债务风险化解。

中国民生银行首席经济学家温彬认为，近年来地方政府杠杆率增长较快，而中央政府杠杆率上升幅度不大，目前仍处于国际偏低水平，叠加举债成本较低，仍有一定的加杠杆空间。

周茂华表示，特别国债有助于缓解地方财政在重大项目投资方面资金约束，有助于扩大短期有效需求同时增强发展后劲。此外，未来几年发行超长期特别国债，也有助于改善市场对未来通胀预期。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，超长期特别国债有利于扩大总需求，优化供给结构，提高经济运行效率，提高中国经济潜在增长率。同时，超长期国债发行优化了债务结构，降低了债务风险。中央发债相对地方而言成本更低、周期更长，超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

章俊在谈到超长期特别国债对经济和市场的影响时表示，参照之前历次新增国债的发行，在货币政策的配合之下，对于经济或能起到一定的提振作用。在过去三次特别国债发行时期，股市均呈现了积极表现，包括去年新增万亿国债时资本市场也有正面反馈。但是长期来看能否持续改善经济基本面，还需要观察总体发行规模以及政策的持续性。对于当前经济而言，或许需要一个不低的发行规模、较长的持续投资期以及平缓的发行节奏。

关于此次超长期特别国债的投向，政府工作报告指出，将专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

王青认为，这意味着以科技创新引领现代化产业体系建设将是重点，有助于夯实长期高质量发展基础，与去年12月中央经济工作会议的部署一致；而在加强“重点领域安全能力建设”方面，则与去年增发的1万亿国债支持方向一致，体现当前发展与安全并重的经济治理方略。与此同时，也意味着当前政策面的重点还是稳投资，接下来居民消费主要靠内生修复。