上交所总经理蔡建春：建议优化政策环境促进企业兼并重组、加快不动产投资信托基金专项立法

3月4日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者了解到，今年全国两会期间，全国政协委员、上海证券交易所总经理蔡建春准备了多份提案，分别聚焦企业兼并重组、REITs专项立法和上海金融法院“三合一”审判工作机制等主题，建言献策资本市场高质量发展。

提案一：建议优化政策环境促进企业兼并重组

兼并重组是企业加强资源整合、实现快速发展、提高竞争力的有效措施，也是化解过剩产能、调整产业结构、实现高质量发展的重要途径。

科创板开市以来已累计披露350余起资产交易，交易金额合计约578亿元，整体表现活跃，取得良好成效。目前已注册生效的科创板并购重组案例中，不乏高科技企业并购的生动实践。如2023年，科创板已有德马科技、凌志软件、炬光科技等公司通过发行股份、现金等方式实施并购重组。同时，也有招商局集团战略入股凯赛生物，加强双方在优势领域的合作等案例。

证监会多次表态支持高质量产业并购。2023年以来，证监会先后出台定向可转债重组规则、延长财务资料有效期，更明确提出要建立完善突破关键核心技术的科技型企业并购重组“绿色通道”，适当提高轻资产科技型企业重组的估值包容性，优化完善并购重组“小额快速”审核机制等，展现出开放、包容的监管态度。

不过，在调研中，蔡建春发现企业兼并重组仍面临着一些问题与挑战。蔡建春表示，一方面，兼并重组相关税收政策的适用标准、处理要求需进一步明确与优化；另一方面，跨境换股并购仍有困难。

“2020年，商务部发布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法（修订草案公开征求意见稿）》，优化换股并购相关制度安排，但该规则仍未正式发布。同时，跨境换股并购涉及的行政程序和审批流程较多，节奏难掌控，审批不确定性大，造成跨境换股实践可操作性不强。”蔡建春表示。

此外，蔡建春还指出，传统估值方法下科创企业并购易产生高估值、高商誉问题。他介绍道，科创企业核心资产以无形资产为主，部分资产在会计上或不可辨认、或难以确认和计量，无法体现在公司账面，造成并购标的账面值与评估值差异较大。不仅如此，科创标的预期收益不确定性较高，传统估值法以标的未来现金流为估值基础，适用性不强，准确性不高。

对此，为进一步优化政策环境、促进企业兼并重组，蔡建春提出以下建议：

一是建议税务部门优化兼并重组相关税收政策。进一步完善特殊性税务处理，完善自然人股东适用标准、各类创新支付工具适用情况、跨境重组适用标准等。

二是建议商务部及有关部门明确和优化跨境换股相关政策。尽快发布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》，同时对高端制造业、“卡脖子”技术等特定领域设置“白名单”，降低企业预沟通成本，支持“硬科技”企业充分利用跨境换股并购海外优质资产。

三是建议财政部指导推进完善科创企业资产评估指引。基于中国资产评估协会《资产评估专家指引第14号——科创企业资产评估》的相关评估方法，推动中国资产评估协会研究出台详细的评估方法使用指引和指南，探索研究分行业估值方法。

提案二：加快不动产投资信托基金（REITs）专项立法

目前，我国REITs市场已有首发30单、扩募4单上市，募集资金超1000亿元。实践证明，REITs产品在盘活存量资产、扩大有效投资、促进投融资良性循环、健全资产运营管理机制等方面发挥了重要作用。

蔡建春表示，我国REITs采取“公募基金＋资产支持证券”的框架，在试点阶段取得积极成效。但顶层设计的基础制度亟待完善，相关制度安排对于进一步壮大REITs市场、服务实体经济建设存在较大制约。

REITs在试点阶段，按照急用先行的原则，采用了“公募基金＋资产支持证券＋项目公司”的产品架构。这是在不突破上位法律制度的基础上采取的务实选择，但客观上也伴生了产品层层嵌套、交易结构较为复杂，参与主体多元、协调成本较高等一系列现实难题。多层架构之下，产品运作管理机制，企业方、投资方、产品管理方互相交织，决策流程复杂，沟通协调难度大，且在一定程度上存在利益冲突，有待进一步简化架构、理顺关系、强化责任。同时，REITs的税收支持、会计处理和投资者准入等配套制度仍需持续完善。

“综合考虑业务适配性和立法便利性原则，参考境外REITs市场大多采用专项立法实践，依托《证券法》在国务院层面制定REITs专项条例，是相对现实可行的安排。”蔡建春表示，“该路径能全面解决REITs面临的各项制度制约，符合REITs发展规律，有利于推动REITs市场发展壮大。”

在具体立法重点上，蔡建春有以下五方面建议：

一是明确REITs属于《证券法》规范的证券品种，对REITs的发行、交易、信息披露、投资者保护等事项予以规定，条例未规定的适用《证券法》规定。

二是明确REITs发行交易相关安排，规定REITs发行上市条件、REITs管理人管理、做市机制等事项，解决产品结构及参与机构责任义务等问题。

三是明确REITs管理架构和持有人会议机制，确定“REITs载体＋项目公司”的产品结构，参照股东大会制度，建立健全REITs持有人会议机制，解决运行管理效率问题。

四是明确REITs税收、会计处理、国有资产转让等相关配套机制，解决约束激励问题。五是明确REITs市场的监管安排和法律责任，明确REITs发行人信息披露、募集资金使用等相关监管安排，解决法律责任主体和责任机制等问题。

提案三：建议上海金融法院实行“三合一”审判机制

2018年，全国人大常委会决定设立上海金融法院。2018、2021年最高人民法院先后明确上海金融法院案件管辖范围，对上海市辖区内的金融民商事案件和涉金融行政案件实行集中管辖。

自设立以来，上海金融法院认真履行金融审判职能，在深化我国金融专业审判机制改革、提升金融司法专业性和效率、以高质量金融审判服务上海国际金融中心建设等方面发挥了积极作用。但值得注意的是，随着中毅达公司证券虚假陈述责任案、鲜言操纵证券市场责任案、普天邮通公司证券虚假陈述责任案的发生，近年来，金融案件审判实践中面临的民事刑事交叉问题日益突出，对进一步调整优化案件管辖范围、实行金融刑事案件集中管辖，提出了现实需求。

蔡建春认为，一是金融犯罪案件专业性较强，一般法院可能缺乏专业办案法官队伍。二是在审理涉金融犯罪的民事案件时，审理法院难以全面掌握刑事犯罪信息。三是同一违法犯罪事实引发的刑事案件和民事案件分别审理，不利于高效利用司法资源。

例如，鲜某操纵证券市场案中，2020年上海市高级人民法院认定鲜某构成操纵证券市场罪，作出生效刑事判决；2022年，上海金融法院进一步审理鲜某操纵证券交易市场责任纠纷案，案件审理过程中面临证据移送、刑事罚金优先用于民事赔偿等机制问题。

为了更好贯彻落实中央金融工作会议精神，落实“零容忍”打击证券违法犯罪活动要求，蔡建春建议参考海南自由贸易港知识产权法院全面管辖知识产权民事、行政、刑事案件的成功做法，一方面，探索在上海金融法院集中管辖金融刑事案件、实行金融审判“三合一”的审判机制，促进刑民交叉等复杂纠纷一并解决，进一步激发金融专业审判效能；另一方面，基于保障改革平稳起步，兼顾目前上海金融法院审判机构、审判队伍建设现状等因素，试点阶段将“三合一”管辖范围限定在涉资本市场案件、涉外金融案件等领域。