“申”聚两会｜雇主不明、地点不定，新就业形态劳动者医疗、养老保障何解？

外卖骑手、网约车司机被困在算法里了吗？新就业形态劳动者参保为什么难？政策法规如何应对跨时空、没有明确雇主、高度自主性的新型劳动关系？……2022年全国总工会开展的第九次全国职工队伍状况调查显示，全国新就业形态劳动者约有8400万。涉及新就业形态的权益保障日益受到社会重视。尽管相关政策陆续出台，但鉴于它与传统劳动关系的诸多不同，仍有许多难题待解。

今年全国两会，全国政协委员、民建上海市委副主委、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭带去了《关于创新新就业形态权益保障治理模式的建议》，详细分析了新就业形态劳动者所处的社会环境及其面临的权益保障难题。

外卖骑手七成是“众包”

“针对技术对于组织变革带来的影响，人们依然存在传统用工关系的认识惯性，未充分正视在技术驱动的新型人力资源模式出现了‘组织的弱化和个体的崛起’。”陆铭说，社会对于劳动关系的认知需要更新。

借助平台经济，大量主播、网约家政、网约货车司机、依托平台寻求日结工作的零工等等，均体现了新的就业形态。以活跃在饿了么、美团等平台的外卖骑手为例，大约70%的骑手为“众包”类型，他们同时接入多家平台，并没有明确的固定的雇主，可自主决定劳动时间和地点。大量灵活就业者在不同地区间、不同职业间、不同工作状态间频繁切换，恰恰在应对劳动需求波动并最大化自己的收入，因此传统固定劳动关系下的合同、上班、加班、休假、请假等管理方式或制度安排均不适用于灵活就业者。

更有一些平台上的新兴职业，更接近于传统意义上的自我雇佣者。例如，随着短视频和直播团购融入人们的日常消费习惯，探店达人成为越来越多年轻人的职业新选择。根据抖音平台提供的数据，2023年，超过58万人靠探店获得稳定收益。

技术“作恶”有些猜测被放大

技术“作恶”、劳动者“被困在”系统中等观点时常激起社会讨论，而陆铭认为，这些猜测被过于放大，人们对于技术的强大和算法的“黑箱”有较深的误解。

实际上，以百万级骑手的调配为例，必须通过算法来提高效率，所谓算法控制骑手并不是强控制，更是一种技术支持，有经验的骑手不需要严格执行算法提供的配送顺序和路线，而是可以自主规划。

相比之下，他认为，技术充分运用对提高生活便利度、创造就业、促进消费等产生的社会价值却很容易被忽视。例如，基于算法的路线推荐当用于网约车时，可以有效地避免绕路等行为，有利于保护消费者权益。在稳就业方面，仅以某家有代表性的平台为例，在就业形势严峻的2023年骑手同比增长超过20%。

一段时间以来，社会上还出现了线上经济导致线下经济萧条的流行看法。陆铭表示，各类线上平台对于线下经济有强大的赋能作用。以美团为例，2022年活跃商户数有930万，同比增长5.1%。再以抖音为例，2023年，超过215万线下的中小商家在抖音通过团购能力转化为订单，实现了门店营业额增长、门店数量扩张、生活水平提高等目标。

“如果对平台经济和灵活就业的认知存在偏差，则不利于形成稳定的政策环境，而多变的政策反过来又会进一步加深社会对于新业态和新就业形态的认识偏差。”陆铭说。

新就业形态劳动者参保面临哪些障碍？

“外卖平台该不该为骑手缴社保，怎么缴”多次引发舆论争议，而背后涉及的问题错综复杂。

陆铭分析，第一，现行政策不允许劳动者同时享受城镇职工社保和城乡居民社保。根据2014年人社部和财政部印发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）第八条规定，“参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。”值得注意的是，城乡居民社保的保障水平远低于城镇职工社保，2021年全国城乡居民养老保险的月平均待遇190.9元，不足同期全国城镇职工养老保险的1/18。大量已经参加了全国城乡居民养老保险的新就业形态劳动者，无法参加全国城镇职工养老保险。

第二，低收入与高社保成本之间存在矛盾。大量新就业形态劳动者的收入并不算高，城镇职工社保的缴费基数和比例普遍超过了他们的承受范围。例如，北京市人社局数据显示，北京市灵活就业人员的平均月收入为7500元左右，在京农民工中约半数的月收入不足5000元，而同期北京市灵活就业人员参与城镇职工社保的最低基数是5360元，缴费比例为20%，这对于新就业形态和灵活就业群体来说压力非常大。

第三，短工龄与长缴费年限之间存在矛盾。新就业形态劳动者往往频繁变更工作状态或工作地点，对于外出务工人员来说，如果想在工作地享受养老保险，通常需要在当地至少缴纳10年社保，大量新就业形态劳动者普遍难以达到养老保险待遇享受的门槛。

第四，对于外来务工的新就业形态劳动者来说，在就业地参缴城镇职工基本社会保险又存在贡献与回报不公平的问题。根据现行规定，曾在多个地方工作并缴纳社保的人，基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地。以北京为例，劳动者在北京按照较高的标准缴纳职工社保，但是返乡后，却只能按照原籍的社保水平享受相关待遇，而原籍的待遇标准又低于北京。而且，由于社保转移接续中只能转走个人账户，统筹账户的一部分不跟随个人转移，劳动者返乡后又会有大量社保基金留在北京，造成地域间的不公平。因此，灵活就业人员缴纳职工社保的意愿不强。

陆铭还表示，在新就业形态相关问题上，需要以全国统一大市场的认知思维来主导地方上的治理理念。尤其是在规范性问题上，各地对新业态、新模式的治理要求各行其政，在相关基础权益保障规范性要求上有根本差异（如关于新业态的职业伤害保障，目前各省市存在商业保险、单工伤保险和新型职业伤害保险等多种思路），同时忽视了平台经济运行的基本特征（跨区域性、全国规则一致性、技术驱动性），无法形成针对新业态市场基础制度的规则统一。

在法律层面确认新就业形态的合法性

面对逐渐庞大的新就业形态群体，相关政策既要考虑对民生、就业、社会大局的影响，又要面对该群体的劳动配置和多元诉求的精准施策。陆铭建议，首先要在立法和司法实践上确认劳动者新就业形态的合法性。

“针对技术对组织变革和就业形态的影响，应寻求对现有《中华人民共和国劳动合同法》框架下对传统劳动模式的探索和突破，支持平台依据技术的发展积极运营新型人力资源结构，用新思路、新办法、灵活性的解决方案应对新业态的劳动者权益保障问题。”陆铭说。

在用工定性问题上，应当重视技术驱动下的人力资源配置的本质改变，对于新就业形态劳动者，更注重劳动供求双方的市场交易和合约关系，在此基础上重塑新就业形态用工场景下的权责利益体系。应认定灵活就业者不同于传统《中华人民共和国劳动合同法》所确立的劳动者与用人单位之间的劳动关系。这种新型就业形态与传统劳动关系的表现形式完全不同——工作时间不确定，收入不确定，灵活就业者可能服务于多个平台，并对平台所发布的工作指令予以拒单——因此，灵活就业者、平台与消费者之间应属于按合同约定的合作关系，是传统民商事的法律行为，由《中华人民共和国民法典》进行调整。

目前在上海的《上海市就业促进条例》和《上海市家政服务条例》中，已经对这种灵活就业的模式有一定的体现，但是并未形成立法和司法上的突破，例如：《上海市家政服务条例》第八条规定，家政企业的服务模式除员工制外，还囊括了家政服务中介机构；《上海市就业促进条例》第六十六条中，将个体经营、非全日制、新就业形态等形式均作为灵活就业模式。但是这些规定本身并未形成对《中华人民共和国劳动法》及《中华人民共和国劳动合同法》中劳动合同关系的完全突破，也没有在税收、劳动保障、工伤、医疗、养老待遇等诸多方面有针对性地对灵活就业者予以保护。

因此，除了法律上的突破外，更应当对于灵活就业者的工伤、医疗、养老等社会保障，研究制定专门相应的机制，充分尊重从业者是否参与缴纳保险费的选择权。对于工伤和医疗等险种，可利用平台大数据根据个体出险概率制定差别化的费率。

建设多维保障，创新收支体系

“构建包括基本保障与补充性保障在内的多层次社会保障制度体制，是未来发展的重点。”陆铭称，应基于国民身份，在财政支持下面向全体社会成员建立国民基本保障，恪守“保基本”的原则，由政府依靠国家强制力组织实施，避免人民出现因年老和因病返贫的现象；基于劳动者身份，要建立工伤保险等与工作相关的保障制度，在意外事故发生时，能够覆盖劳动者基本生活、帮助其恢复劳动能力或补偿收入损失；此外，补充性保障由企业商业保险（养老、医疗保险、雇主责任险等）和个人商业保险构成，属于用人单位和社会成员个人的自愿缴费行为，目的是进一步提高对社会成员的保障标准和水平。在家政等服务者直接入户提供的一对一服务中，鼓励消费者对可能发生的劳动者意外伤害购买商业险。

他还建议，创新有利于新就业形态劳动者的收支体系。一是在征缴上，“捆绑”于传统雇佣关系之上的社会保险征缴方式应该“解绑”。一方面，每一个社会成员都需要的基本风险保障不再区分劳动者与普通社会成员；另一方面，劳动者需要的基本风险保障以及补充保障也需要与传统的雇佣关系解绑。二是在经办上，无论是基本保障还是补充保障，都要做实个人账户，构建全国统一的社会保障体系。将基本社会保险的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，均纳入参保人社保权益转移接续保障范围，遵循“钱随人走”原则，制定按照个人账户金额以及相应推算的社会统筹部分金额转移接续到异地的合理办法，进一步完善社保异地转移接续相关制度规则。

此外，新就业形态劳动者所处的社会环境需要得到改善。陆铭建议，一方面，针对技术“黑箱”的社会性误解，应加强对新技术、新事物、新业态的科学传播，引导大众尊重技术的发展浪潮和带来的客观影响。在人工智能趋势下和人机协同的工作场景下，劳动者应具备的职业技能和相关素养需要国家做出前瞻性的培训，特别要加强在服务业中增强劳动者的理解力、表达力、沟通力等社会交往技能，充分发挥在服务业中人工智能对就业的创造力。

另一方面，在涉及新就业形态劳动者的城市治理策略上，地方性的实施细则需要在大的方向上保持全国步调一致、方向趋同。在国家层面，需要制定指导性的发展意见，要求地方建设由政府、社会和平台企业协同有序、治理向善的治理范式，实现新就业形态劳动者、平台、商户、消费者及其他利益相关方之间共建、共治、共享的社会治理格局。