进一步深化改革如何凝聚共识形成合力：温故“民告官第一案”

【编者按】：

即将展开的未来和未曾离开的往昔，构成了社会的基本统一与运动。

作为实践经验的集合，历史并没有随着时间的川流而消逝，它隐入渐渐漫漶的文字和沉着的影像颗粒，脉脉不语，准备着被重温、汲取。

在改革开放40周年的节点上，我们回顾1988年发生的全国首例“民告官”案，从具体而微的改革突破中探寻对进一步深化改革的有益启示——通观全案，基层诉求、社会力量、各方官员、立法机关的顶层设计声气相求、良性互动，其共识和合力辐辏于新法，凝结为国家意志。

与40年改革开放同步的中国崛起，是十八世纪工业革命以来人类发展进程中最伟大的历史事件之一。其中，坚持以人为中心，凝聚共识、形成合力，既“摸着石头过河”，又加强顶层设计，既通过正确的路线方针政策带领人民前进，又从群众的实践创造和发展要求中获得不竭的前进动力，是改革开放一条重要的方法论。

30年前温州苍南县的包郑照等人起诉县政府时，“三大诉讼”中规约“官告民”、“民告民”的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法（试行）》已经施行，独缺规范“民告官”的《行政诉讼法》。

破冰殊非易事。起初，农户向县、市两级法院起诉均被拒绝。

但春潮既兴，其势沛然。浙江省高院院长接到律师来信后，指定温州市中院受理此案。原告一审败诉后上诉，最高人民法院院长将相关报道电传二审法院，指示认真查清情况，依法秉公处理。

连“改革改到自己头上”的苍南县县长，也不顾“官仪”，不怕出个闪失影响“政治前途”，在大众意识尚处于“当被告等于被判刑”的那个年代和舆论势能之下，一审、二审均作为被告法定代表人到庭应诉，成为“行政首长出庭应诉第一人”——直到2015年，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”才被写入法条。

该案在当时引起举国关注，推进了起草中的《行诉法》出台。各方合力形成的改革突破，最终融汇于结案100天后全国人大审议通过的《行诉法》。

基层发端、地方试行，进而被吸收为中央政策、立法予以支持——“民告官第一案”中呈现的这种互动与突破，在迄今的改革进程中在在可见。

行进着的中国，业已取得的改革成果始终对进一步深化改革提出要求，改革永远在路上。在新的历史关头进一步深化改革，其复杂和艰巨程度并不亚于40年前。改革的渐进性决定了越向纵深推进，遇到的“硬骨头”、“攻坚战”就越多，而改革时机不容错失；一代代在改革中成长、打拼的人既受益于改革，又对能不断满足其发展需求的环境提出了比前人更高的要求；利益结构的分化、多元，则使不同人群对改革举措抱有各自的期待。唯有探求全民诉求与利益实现的最大公约数，坚持从群众普遍关注的问题背后发现体制机制弊端，以躬身入局乃至破釜沉舟的魄力找准聚焦点、突破口，才能使改革成为亿万万人自己的事业和“梦工厂”。

1988年夏天，在中国改革开放“桥头堡”温州发生的一件事轰动全国。

一个头发花白，操一口只在方圆百余里通行的土话的老农请来律师（注①），把管理着百万人口的苍南县政府告上法庭，请求判令被告强制拆除自家住房的行为违法。

今天看来，这是一起常见的行政诉讼。揆诸当时，以个人权利抗衡公权力的此案则堪称石破天惊，国内、国外的新闻记者闻风而至，为历史写下草稿：中国“民告官第一案”。

在前现代社会，“民不与官斗”是百姓传统的生存“智慧”，如今，以农村老汉形象出现的公民第一次与政府一起来到庭下，通过法律平等地展开利益博弈，则宣告了绵延千年的这种心态于此终结。

苍南县包郑照等人诉县政府案，发生在改革开放之后十年。经过数年开放搞活，公民个体越来越多地与行政部门发生关系，“民”与“官”的纠纷也随之增多，但当时有规约“官告民”、“民告民”的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法（试行）》，独缺规范“民告官”的《行政诉讼法》（注②），“官告民一告一个准儿，民告官没门儿。”

起初，农户向县、市两级法院起诉均被拒绝。

浙江省高院院长接到律师来信后，指定温州市中院受理此案。原告一审败诉后上诉，最高人民法院院长将媒体有关报道电传二审法院，要求认真查清情况，依法秉公处理。“改革改到自己头上”的苍南县县长，一审、二审均作为被告法定代表人到庭应诉。

最终的改革突破，则融汇于该案结案100天后全国人大审议通过的《行诉法》。

该案二审上诉人代理人之一的胡建淼现为中央党校（国家行政学院）法学教授，1988年正在中国政法大学师从行政法专家应松年攻读研究生。11月19日，他告诉澎湃新闻（www.thepaper.com）：“当时，在治安等局部领域已经实施行政诉讼制度，但规范法院审理各领域行政案件，监督行政机关依法行使职权的《行诉法》还在起草中，首起‘民告官’案引起全国关注，推进了《行诉法》的出台。”

1988年8月25日深夜，该案第一次庭审结束，苍南县县长从设在县城电影院的法庭被告席走到对面的原告席，微笑着向包郑照伸出右手，后者毫无准备，愣了一下，也伸出手。争讼中的“民告官第一人”和“行政首长出庭应诉第一人”掌心相触。

这一幕，被记者拍下，成为改革进程中的经典一瞬，在历史的底片上显影。

改革成果始终对深化改革提出要求：发生在改革前沿的“第一案”

苍南县位于浙江南端、东海之滨，包郑照家世居舥艚镇（现已并入龙港镇）舥艚村。

1985年，包家在河滩上抛石填基，形成占地面积126平方米的三间屋基，经向镇城建办申请并交纳地价款708元，盖起了三层楼房，后办理房屋产权登记手续。

两年后，多个政府部门以未经合法审批，侵占河道，对抗洪防汛造成干扰等，向包家发出自行拆除违章建筑的通知。无果，县政府在台风季来临前，于1987年7月4日将包家房屋向河道延伸的部分强行拆除。

既要拆除违章的部分建筑，又不能殃及房屋其余部分——为精确计，拆除通过使用小剂量炸药多次爆破的方式进行：嘭！嘭！嘭！

“民告官第一案”的导火索，就此引燃。

“个人告政府”首现于此时此地，未始无因。

改革的破题之作——农村家庭联产承包责任制是一次权利的重新界定，它极大地增进了个体的经济自由，劳动生产率迅速提高，此前被束缚在土地上的大量人力得以解放，从收益较低的部门转向收益较高的部门，农民从附着于土地、依据自然节律自发进行重复性实践的“植物”（注③）演进为土地经营者、市场主体和流动的劳动力。

温州人均耕地不足半亩，其领风气之先，在于这时放手发展了以生产小商品为主，靠农民供销员和农村集市搞活流通，解决原料和销路的家庭工业、联户工业。从1978年到1988年，当地的年度地区生产总值增长4.2倍，其中第一产业增加值的占比从42.2%下降到29.8%，第二产业增加值占比则由35.9%上升至42.0%。这就是被与发展乡镇工业的“苏南模式”并称的“温州模式”之肇始。

第一桶金由此积聚。1978年，全国农民人均纯收入为133.6元，三年后，新华社记者到舥艚镇邻近的金乡镇走了一遭，发现了“神话般的新闻”：当地人做徽章标牌、印刷等生意，“富得流油”，收入万元以上的户占5%，千元户是多数……（注④）

包郑照的长子松柱就是温州十余万“供销大军”的一员，在全国各地承揽药盒、饭菜票、袜子包装等印刷业务，再拿着合同回老家组织家庭工厂生产。包家1985年盖的新房是村里第一幢三层楼，花了1万元。

改革开放的起点，是“解放思想”；改革开放的过程，是个人的利益空间、权利空间、精神空间不断拓展和创造力的涌流、鼓荡。温州人因多财善贾闻名，但温州不只是经济的温州。

可以在通常更敏锐地感知春江水暖的作家笔下觉察到变化。

1985年，温州籍作家林斤澜回乡小住后写了一组以家乡为背景的短篇小说。《小贩们》里，十七八岁的纽扣女商贩“已经赚下一间店面，租给她的妹妹，一个月租金两百，分厘不少。她再赚下一间店面，就要‘娶’一个后生进来。”

还可以从“民告官第一案”前后温州创造的诸多“全国第一”中更清楚地看到这种变化：

第一张“个体工商户营业执照”（1980年），打破城乡壁垒的第一座“农民城”（1984年），第一家私人钱庄（1984年），第一部股份合作企业章程（1988年），率先实施一体化社会养老保险制度（1991年）……

1991年7月28日，一架从湘江飞来的“安24”型客机降落在温州机场，又满载乘客返回长沙黄花机场。这是被常年在湖南经商的温州人王均瑶（注⑤）“包”下的飞机——他与湖南省民航局达成协议，承包经营温州至长沙航线，每周往返两次。

被解放了的人，“胆大包天”。        

嘭！嘭！嘭！弹指间三十一年，事已过、境已迁，包家人还忘不了那天的爆破声。

“一共爆破17次，一次不多，一次不少。”包郑照次子包松村在接受澎湃新闻采访时回忆：“现场封锁了，我们在一公里外的朋友家，当时就下了决心打官司。”

“改革县长”入局成“官员出庭应诉第一人”

1988年8月25日是个星期四，9点，赶来出庭应诉的苍南县县长黄德余在县城电影院门口被不认识他的门卫拦了下来。

边上有人介绍：这是县长。

他摆摆手：“是被告，被告。”

这天，温州市中院在苍南开庭审理包郑照等人诉县政府案。

“这个案子，要求旁听的人太多，我们把法庭从400多个座位的县法院移到县城最大的室内场所——有1000个席位的电影院里。”一审审判员李炳权告诉澎湃新闻。

影院内，天幕上方悬挂着国徽，原告席、被告席分列位于舞台中央的审判席左右。

“剧场”是制造意义的“现场”。对于台下的旁听者和在更大范围通过媒体报道“围观”的人来说，此案“个人告政府，县长当被告”的突破性意义已远远超出具体案情。

房屋被拆后，包家托人写了状纸，相继诉至县法院、温州市中院，都吃了闭门羹。“因为无法可依。一个院长还训斥我们：立案想也不要想！是县法院大还是县政府大？”包松村说。

兜兜转转，包家在省城联系上担任一家报社法律顾问、后来成为他们诉讼代理人的楼献。楼献给包郑照写信，请他相信法律，“千万不要使事态恶化”。同时，摘编了包家的材料，在报上以“法律咨询”的形式刊登；经实地走访，又向省高院院长袁芳烈写信反映。

袁芳烈时任省委常委、政法委书记，1988年2月初又当选省高院院长。斯人已逝，但仍可以从他当年“让律师来给法官提要求”、“请被错判的劳改犯作报告”的“非常之举”中窥见其改革者的胆识。

“到任的第二个月，全省法院工作会议召开，他请来名律师曹星，从律师工作的角度对改进法院司法观念、服务经济建设发表意见，这在全国法院系统是没有过的。”著名律师、京衡律师事务所主任陈有西告诉澎湃新闻。那时，陈有西是省委政法委书记机要秘书、省高院办公室副主任。

曾蒙冤入狱的个私经济从业者吴振旺也受邀来到会场。“你们的笔主宰着一个人一个家庭一个工厂的命运，下笔一定要仔细慎重啊！”1988年七月号《民主与法制》杂志的报道写道，给法官们作报告时，他“眼眶里闪着泪光”。此前，他以贪污罪获刑，被关押、劳改近两年后经法院复查撤销前判，无罪释放。

1988年2月，按袁芳烈的意见，浙江省高院指定温州市中院受理起诉。因尚无《行诉法》，该案依《民诉法（试行）》中的“法律规定由法院审理的行政案件适用本法规定”，立民事案号，采用民事诉讼程序审理，由原告承担举证责任。

接到法院的应诉通知书，苍南县政府也上省城请了律师。对于是委托律师出庭应诉，还是县长作为法定代表人到庭，几套班子多次开会，反复讨论。

“大多数人的意见是县长不应出庭。一是法律规定法定代表人可以全权委托律师应诉；二是立案以后报纸登了、广播报了，很轰动，这种情况下县长出庭，目标太大，要是在庭上有什么话讲得不恰当或举止欠妥，会被‘抓辫子’，有损政府形象。总之，这只‘螃蟹’不好吃、吃不得。”如今76岁的黄德余在接受澎湃新闻采访时表示。

黄德余是苍南人，当过教师，从政后累官至温州市委常委、纪委书记，于市人大常委会副主任任上退休。在乡镇和苍南县任职期间，他进行过农村信用社浮动利率、个人办钱庄等多项改革尝试，参与制订了中国第一部规范化的股份合作企业章程。

其实，黄德余去杭州请律师时就在考虑自己是否出庭的问题。“思来想去，觉得还是要出庭。因为政府没有错，理直气壮。其次，舆论越是沸沸扬扬，县长越是应该出庭，不去，等于政府不敢担当。第三，我是草根出身，真有事，大不了再回去当老师。”他说：“所以，最后我在会上表态：个人意见是必须出庭。”

庭审结束后，黄德余走到原告席，与包家八人一一握手，表示无论官司结果如何，县政府对你们一视同仁，有困难照样可以来找政府。

“他会过来和我们握手，这个所有人都没想到。我爸爸抽了一辈子水烟，开庭时也在抽，右手一直拿着烟筒，仓促之间伸的是左手。”包松村说。

民告官第一案中，需要勇气的不仅是包郑照们，还有执掌着公权力的黄德余们。如果说起诉是原告的一腔孤愤，那么在并无成法可依的情况下，该案最终得以进入司法程序，“官”与“民”各自主张权利，由法庭裁决，亦不可或缺为政者“要让老百姓有地方说理”的朴素的政治良心和自我革新的勇气。

“第一案”起于个人权利意识舒张，带来的是对社会更深沉的认同

庭审后三天，一审判决下达，法院认定包家房屋属毁堤填河，影响行洪泄洪的违章建筑，依《水利水电工程管理条例》等驳回原告诉讼请求。

原告旋即上诉，浙江省高院组成合议庭，在温州市政府礼堂开庭审理上诉案，经审判委员会讨论，于12月下旬判决驳回上诉，维持原判。“民告官第一案”结案。

该案一、二审之间的1988年11月，已酝酿两年的《行政诉讼法（草案）》在《人民日报》全文公布，共收到中央各部门、地方和法院、检察院的意见130多份，公民直接寄送的意见300多份。1989年4月初，经修改的草案由七届全国人大二次会议审议通过，次年10月起施行。

“草案公布后四个多月法律就被全国人大通过，这个速度是相当快的。”著名律师陈有西说。

《行诉法》的施行，使《宪法》中公民对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告的权利有了落实的制度保证，宪法规定和隐含保护的受教育权、平等就业、姓名权、知情权等也得到切实保障。它突破了“权力高于一切、决定一切”，将行政活动纳入司法监督，并催生了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列规范行政权行使的法律。

2003年3月，新华社播发电讯稿《镌刻在民主法制建设的丰碑上——一届全国人大至九届全国人大回眸》，将“民告官第一案”作为“保障人权——法制建设中心环节”部分的典型案例。

结案两年后，包家长孙出生，包松村为儿子取名“包诉讼”。

“儿子已经28岁了，这个名字用到现在。”他说：“知道前因后果的人都说起得好，也有人说‘土’的——土就土，是为了纪念。”他还有个女儿，上大学念的是法律系。

又十二年，一辈子只打过一个官司的包郑照去世，《法制日报》报道称，老人临终前嘱托儿孙要学法、守法。

“民告官第一案”起于摆脱贫困和禁锢的民众对美好生活的向往和个人权利意识的舒张，带来的是更为深沉的对社会的认同。

结案二十年后，以该案为原型的电影《告状》在当年的庭审现场——苍南电影院首映。

此时，中国一年发生的行政诉讼已达到10万件（注⑥）——曾作为改革突破的“民告官”变得如此寻常，以至于人们几乎难以相信这些曾经历过求索和创造。

然而，探索者并未变得无足轻重。每当后来者回望历史，总能远远地看到他们的身影，并从他们的成功和遗憾中发现源泉，获得灵感，标定方位，更明晰地找到自己前行的道路。

注释：

①：1982年，《中华人民共和国律师暂行条例》施行，中断多年的律师辩护制度恢复。

②：刑事诉讼、民商事诉讼、行政诉讼并称“三大诉讼”，《刑事诉讼法》和《民事诉讼法（试行）》分别于1979年、1982年颁布施行。

③：斯宾格勒语意。

④：《瞭望》1981年第4期《金乡奇闻》。

⑤：王均瑶2004年病故，遗下的均瑶集团由其弟弟王均金接掌。2018年10月，王均金入选“改革开放40年百名杰出民营企业家”。

⑥：据2008年全国法院司法统计公报。当年，法院系统一审行政案件收案108398件，结案109085件。