海南封关和横琴封关的共同点与不同点

文｜赵圣慧 中国（深圳）综合开发研究院 企业与市场研究中心主任，金融学博士

2024年2月8日，横琴粤澳深度合作区执行委员会、广东省人民政府横琴粤澳深度合作区工作办公室发布通告，合作区自2024年3月1日0时起，正式封关运行。距离横琴400公里的另一个岛——海南岛，也正为2025年前全岛封关做准备。“封关”是一个海关术语，即全岛成为一个“境内关外”区域，岛内可以享受零关税等优惠政策。“封关”的概念也可以简称为：一线放开，二线管住，岛内自由。

横琴粤澳深度合作区“二线”通道分布示意图

未来，横琴和海南两岛将分别于2024年和2025年实行全岛封关运作，它们既有共同点，又有不同点。

一、封关运作的共同点——拥有共同的使命

一是构建双循环节点。横琴和海南的全岛封关工程，作为中国深化改革开放的一部分，在国际舞台上显得尤为突出和重要。封关运作意味着海关、边检、检验检疫等口岸联检单位的主要工作场所从“一线”退至“二线”，全岛将与世界的联通更加顺畅，这是我国开放模式上的重大突破。这种开放状态有利于吸引国际投资进入，使得两岛成为连接中国与世界经济的重要节点。

二是探索制度型开放。传统自由贸易区通常较为关注贸易便利化和税收优惠，而横琴和海南的封关工程则在此基础上进一步扩展，更加注重综合性的制度创新和全面开放。简而言之，两岛的改革既包括了贸易和投资的自由化，还涉及金融开放、人才流动和数据流通等多重领域的制度创新与开放。这将为其他自由贸易区提供宝贵的参考和经验。

三是平衡开放与风险。两岛的封关工程为我国国际合作开辟新的思路的同时，可能会带来系统性风险。中共二十届中央政治局委员，国务院副总理何立峰指出，坚持在“管得住”的基础上再“放得开”，把牢建设海南自由贸易港的安全屏障。自由贸易港中的“自由”是有限度的，其底线就是不发生系统性风险。为此，封关后，两岛要在开放与监管之间找到合适的平衡点，为我国全面开放提前做好压力测试。

二、封关运作的不同点——发展成果可能不同

封关运作对两岛整体社会经济发展的长期影响不容忽视，尤其是对国际国内投资的吸引力产生重要影响。但由于发展初心和发展基础不同，封关运作可能又会产生不同的发展成果。

一是发展初心不同，带来的成果不同：建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。2021年横琴粤澳深度合作区获批，延续了横琴新区的初心，从国家战略和全局层面系统谋划部署了横琴的发展任务和目标，赋予横琴打造“促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富‘一国两制’实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地”四大战略定位，并在产业发展、市场准入、财政税收，及货物、人员、资金、信息等要素便捷跨境流动、改革创新等方面给予系列重大政策优惠和支持。基于上述初心使命与定位目标，横琴封关后的首要任务是为澳门拓展发展空间、示范引领大湾区融合发展。截至2023年底在横琴注册的澳资企业总量达5952户，就业生活的澳门居民增至1.14万人。预计封关后，一方面更便利于澳门居民在横琴安居乐业，建立自己的“新家园”；一方面更便利于澳资企业在横琴扩大生产，以澳琴为“原点”拓展国际国内市场。

建设海南自由贸易港的初心使命，可以归纳为“一着棋”“一块田”“一个标杆”“一面镜子”和“一张名片”。“一着棋”即当好我们党把握未来发展主动权的一着先手棋，实现好党中央应对逆全球化浪潮、积极推动经济全球化的战略意图；“一块田”即当好全国改革开放的试验田，在政策、规则、机制等方面先行先试，为全国积累经验；“一个标杆”即当好新时代我国改革开放的新标杆，切实发挥好面向国内的示范引领作用；“一面镜子”即当好向海内外中华儿女展示中国特色社会主义说服力的镜子，充分发挥在民族复兴和国家统一进程中的牵引作用；“一张名片”即当好向国际社会展示中国风范的靓丽名片，充分展现我国的制度优势和国际形象。“五个一”也界定了海南自由贸易港建设的重要目标，即打造成为实现第二个百年奋斗目标、展示中国式现代化成就的标志性成果。海南总面积3.51万平方公里，约是横琴（106.46平方公里）的330倍，成倍的空间将承载着更大的目标和使命——引领中国、展现中国。2020年始，海南以高水平对外开放政策吸引了众多外资进驻，在全国外商直接投资排名中首度超越广东，成为我国吸引外资的“新磁场”。预计封关后，更便利于吸引国际国内投资，成为高质量引进来和高水平走出去的“新双跳板”。

二是发展基础不同，带来的成果不同：《总体方案》明确横琴聚焦发展科技研发与高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融业等四大产业，并提出完善企业所得税优惠政策和促进境内外人才集聚。2023年横琴地区生产总值完成472.53亿元，力争2024年四大产业增加值占地区生产总值的比重提升至55%。预计封关后，琴澳一方面将加强在产业项目、人才、基础设施等方面的合作，形成优势互补、资源互通的融合发展格局，另一方面将积极探索“澳门注册+横琴生产”“澳门研发+横琴转化”等新模式，实现澳门优势领域从研发、设计到生产、展示、交易的全链条覆盖。

海南重点发展旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大产业。2023年全省生产总值7551.18亿元，比上年增长9.2%。四大主导产业占地区生产总值的比重达七成，对经济增长的贡献率近八成。除此之外，数字经济、石化新材料、现代生物医药三大优势产业快速发展，南繁、深海、航天“陆海空”三大未来产业培育成效初显，产业结构持续升级。由于海南的空间容量和经济总量较大，预计封关后，海南将以独立的个体吸引国内外产业进驻，外向型经济会表现得更为亮眼，产业结构可能呈现更为多元化的发展趋势。

总而言之，无论是横琴，还是海南，封关后的影响是多维度、多层面的，涉及经济、政策、社会和文化等方面。封关带来的变化虽然充满挑战，但也为两岛带来了自我检视和改进的机会，促使它们分别在全球化背景下寻找更加可持续和自主的发展路径。

封面图来自横琴粤澳深度合作区执行委员会