重罚滥罚不是小事，小过重罚该管管了

原创 赵宏 经济观察报

罚款作为典型的执法行为，对它的规制很大程度上关系到公众对法治的基本信心，因此，兹事体大不容轻视。

作者：赵宏

封图：图虫创意

国务院于近日出台《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规和规章中罚款的设定与实施进行了全面规范。

这一《指导意见》之所以获得广泛关注，在于此前频频被曝光的小过重罚案。典型的案例如2022年陕西榆林工商户因售卖5斤芹菜被罚6.6万元，福建闽侯老农因售卖价值136.5元的蔬菜而被罚5万元等。上述小过重罚案因与大众法感严重悖离，一经曝光都引发众议。

小过重罚有僵化执法、滥用裁量和以罚代管的原因，也与食品安全等领域因追求安抚民心，而在未充分权衡生产者和消费者利益冲突的前提下，就采取“严惩重罚”的立法有关，还有一个重要的背景则是，近年来地方财政压力增大致使“趋利型执法”和“罚没式创收”增加。比如，河北霸州因在2021年创下“67天突击罚款6700万”的惊天数据，最终被国务院点名通报。

为遏制滥罚重罚现象的激增，国务院常务会议于2023年11月审议通过《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。该次会议也指出，要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要，可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减，同时要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度、完善协同治理和联合惩戒机制。严肃查处以罚代管、过罚失当等行为。而此次的《指导意见》可说是《关于取消和调整一批罚款事项的决定》的精神延续，其目标都是使罚款设定更加科学、罚款实施更加规范。

相比此前的《决定》，《指导意见》的核心主要在于科学设定罚款、规范罚款实施和强化罚款监督三个方面。

对于设定罚款而言，《指导意见》首先指出应严守罚款设定权限，法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。法律、法规已经设定罚款但未规定罚款数额的，规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额；其次应适用过罚相当原则，做到该宽则宽、当严则严，设定处罚要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为罚款规定等因素；再次应合理确定罚款数额，科学采用数额罚、倍数罚等方法，规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额和最高数额之间一般不超过10倍；最后是定期清理罚款规定和及时修改废止罚款规定。

对于规范罚款实施而言，一要严格规范执法，尤其是严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给与顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，随意扩大违法行为的范围，坚守过罚相当和同案同罚；二是坚持公正文明执法，科学细化《行政处罚法》中的从轻、减轻或不予处罚情形；三是坚持处罚与教育相结合，充分考虑公众的切身感受，确保罚款决定符合事理和情理；四是持续规范非现场执法，要求地方政府在年底前完成执法类电子监控设备的清理和规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。

对于强化罚款监管而言，强调开展源头治理，为遏制以罚增收，趋利罚款，推进事中事后监管的法治化、制度化和规范化；强调加强财会审计监督工作，尤其是要求行政机关应当按照规定将罚款上缴国库，严令任何部门、单位和个人截留、私分、占用、挪用或拖欠；强调充分发挥监督合力，尤其是健全和完善重大行政处罚备案制度和行政执法统计年报制度。

上述举措可说具有明确的现实针对性。过度罚款和重罚滥罚在很大程度上都是重罚主义在行政处罚领域的现实投射。但重罚主义不仅与现代法治的基本理念互相违背，从长远来看，更透支着很多地方的发展潜力，给市场主体带来无法承受之重，不仅严重打击市场主体的积极性，也会从整体上破坏营商环境。从这个意义上说，《指导意见》细致规定了罚款的设定、实施和监督，为遏制重罚滥罚提供明确指导，具有重要意义。

但同时也需看到，治理重罚滥罚属于系统工程，不可低估其复杂性，而上述规定要落到实处，也与很多环节息息相关。例如，行政机关倚重处罚的惯性扭转、省以下地方政府的财政体制改革、更开放透明的舆论监督环境的缔造等。正如《指导意见》所指出的，罚款作为典型的执法行为，对它的规制很大程度上关系到公众对法治的基本信心，因此，兹事体大不容轻视。

（作者系中国政法大学教授）

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