住房创新｜农民工落脚城市，如何提供住房保障

【编者按】

2018年10月，香港大学社会学系“城市新移民住房保障”研究团队完成了《进城农民工住房保障政策及居住现况调研报告》。该研究团队于2017-2018年在深圳、广州、上海、武汉和苏州五个城市进行实地调研，透过深度访谈的方式考察这五个城市现有的城市住房保障体系及低收入外来人口的居住现状。

近年来，相关的中央政策陆续发布，改革户籍制度、敦促一线城市进行人口调控、推动公共租赁住房建设、推动新型城镇化、落实城市棚户区改造计划、颁布住房租赁市场新政等。原有的城市治理架构不断更新，给对进城农民工的居住和生活带来显著的改变。

既有的研究已经指出城市化发展与农民工住房问题之间的密切关联。然而，目前的研究主要集中在微观的城市社区案例分析，而鲜少从全国性的、跨区域的视角出发，探讨近年来城市治理模式的更新对农民工的住房问题产生的多重影响。

故本调研希望在既有的研究基础上，补充近年来国家整体性的城市治理政策与住房法规的调整给对进城农民工的居住状况带来的居住状况变化，着重分析当影响进城农民工住房问题的结构性因素，一线城市治理模式和住房租赁市场新政对进城农民工带来的居住变化，进而讨论与改善该群体居住困难的可行性方案。以下就报告主要发现和政策建议进行摘要。

许多蜗居于城中村巷道深处低楼层的外来务工人员，常年忍受阴暗潮湿的空间，面对发霉的墙壁。本文图片均由作者提供。

城市住房保障政策缺口令农民工聚居“非正规住房”

在本项目调研的五个城市中，进城农民工占常住人口比例高，是城市的重要劳动力。然而，在产业转型升级和人口规模控制的目标下，城市政府倾向于把公共住房供应视为吸纳“人才”的重要手段，面向低收入人口的廉价租房则仅开放给限于“户籍人口”。而在城镇长期就业居住但无法落户的农民工，在人口治理逻辑里并不受欢迎，城市住房保障体系对他们的纳入程度极低，相应的住房保障及其他公共服务明显不足。

过去，由“用工单位”筹措的“集体宿舍”长期担负起解决农民工住房需求的责任。然而集体宿舍将工作空间和住宿空间高度压缩在一起，将用人单位对农民工的控制由工作现场延伸至日常生活，集体宿舍仅提供床位，很少提供个人或家庭式宿舍，变相剥夺其社会生活和家庭生活的可能性。

在大城市产业转型、用工性质零散化、用人单位规模缩减的背景下，集体宿舍保障性作用也逐渐式微。2011年至2016年间，在全国范围内，由雇主或单位提供免费住宿的农民工比例由49.9%下降至13.4%。

住在集体宿舍：拥挤，杂乱，没有个人空间

“城中村”和“群租房”成为新的落脚处

目前，大多数农民工需要自行租住房屋。过去五年，五个大城市商品房的房价和房租急速飙涨 ，在平均工资较低、增长缓慢的情况下，农民工群体普遍遭受严峻的住房压力，无力负担正规的商品房，而是居住于居住权益不被保障的“非正规住房”中，其中又以“城中村”和“群租房”的居住形式最为普遍。

“城中村”是没有宿舍、家庭迁移至城市、或是渴望离开企业控制的低收入农民工在城市中的较佳落脚点。城中村虽然租金低廉，亦具有方便的交通位置，周遭生活机能完善、物价便宜等优势，却长期存在租客租住权没有保障、安全隐患等问题。近几年随着城市化、泛滥的二房东和公寓装修，城中村租金也急剧上涨，造成为数庞大、工资涨幅较缓慢的低收入产业及服务业工人居住困难。

由于“城中村”的拆迁和改造，导致廉价住房供应量急剧缩减，越来越多的外来人口被迫搬离原住所，而人均居住面积极小的“群租”成为其新的落脚处。群租的类型可以再细分为私人租赁市场的群租空间，以及由用人单位安排的群租空间。

在外来人口聚集就业的片区，私人中介和房东见到商机，将一个租屋单位打隔断改造为多个小单位，或是摆放上下铺，以床位的形式出租，从中牟利。这些群租形式的非正规住房空间，主要遍布市区和市郊的商品房、拆迁安置房、老旧楼房以及一些“城中村”内。在武汉和苏州，将拆迁安置房改造为群租房出租的做法则极为常见。

除了外来人口自行在群租房市场中寻租，在产业结构改变、用人单位规模缩小的背景下，为了稳定劳动力，服务行业用人单位在私人租赁市场租房，再安排床位房作为员工宿舍的情况越来越多，尤其在餐饮、保安、零售、快递等行业都十分普遍。

这些由出租屋改造成的群租空间因为原先不是为密集居住而设计，用电安全和逃生设施皆不完善，存在安全隐患。越来越普遍的群租现象恰恰反映出，作为城市重要劳动力的农民工，在城市的生存空间被不断限缩，却无法被纳入城市住房保障体系的困局。

“城中村”拆迁和“整治群租”增加外来人口的居住困难

在中央的棚户改造总体政策指导下，包括“城中村”、城市老旧危房和违章建筑群等“棚户区”，正在开展进行大规模的拆迁和改造计划。从现实情况看，“城中村”改造过程中涉及不同的利益主体，政府、开发商和原居民在协商过程往往围绕拆迁补偿、动迁安置等问题产生争议。然而，正如赵晔琴在《“居住权”与市民待遇：城市改造中的“第四方群体”》中所指出，在“城中村”密集租住的外来人口——“城中村”改造中沉默的“第四方群体”，在改造过程中被剥夺居住权，却无法获得任何的补偿、保障。随着城市更新速度加快，“城中村”的范围越来越小，在城市内的住房成本上升，农民工的居住困难加剧。

2018年1月，上海老西门一带在拆违前的租房广告。

近几年，以整治消防安全隐患为名，全国多个一线城市均开始出现，以整治消防安全隐患为名的整治群租和非法改造出租房的运动式执法。治安、消防、税收等问题的频频出现，引发全社会对“群租”现象的高度关注，也让上海市对“群租”采取了严格的执法措施。2018年5月，苏州开展 “331”专项行动，重点整治拆迁安置房小区“三合一”场所、出租房（群租房）和电动自行车三类安全隐患。

值得注意的是，在我国现行的法律框架里，目前对居住权的保障仍以房屋产权为基础，作为城市租客的农民工处于弱势。于是，大量因房屋拆迁、棚户区改造、“消防安全”或“环境整治”为名的行政命令而被迫搬迁的农民工，由于不具备产权，得不到任何安置保障措施。

“正规化”非正规住房造成的“人口置换”

在中央加快培育发展住房租赁市场的总体政策下，各地纷纷推出相应的住房租赁政策法规，试图推动规范化和规模化的房屋租赁经营企业发展。品牌公寓等代理经租型业务得到政府的大力支持和推广。

然而在深圳和广州，品牌公寓的大量房源供应建立在对来自原先城中村的“非正规住房”农民工的迫迁，这些房源在租赁企业的统一改造和管理下“规范化”和“规模化”，但昂贵的租金对农民工具有排除性，租房市场的租金上涨，并带动周围社区的仕绅化，加剧了低收入外来打工者的居住困难。

值得注意的是，由于国内针对租赁企业的规范条例并不成熟，在长租公寓的出租方由个人变为企业的同时，租赁双方权益不对等，普遍存在不利于承租人的歧视条款或不合理制度；如遇纠纷，承租人处于更弱势的位置，要面对的是一个民事权力更高的机构。

同时，针对农民工群体的蓝领公寓业务仍待发展，相关法规亦不健全。如上所述，代理经租业务的规模化和规范化，对农民工群体住房条件的改善作用甚微。

深圳上角环新村租客收到的搬离通知。

农民工不可企及的城市公共福利

目前大多数城市面向外来务工人员的公共服务申请，以“房屋租赁合同备案证明”为申请基础，而目前大量外来务工人员在工厂宿舍、集体宿舍、城中村农民房、蓝领公寓有居住事实，但由于政策不明确、出租方不愿意履行租赁备案登记的责任，或部分住房因产权问题无法予以登记等原因，农民工在取得房屋租赁证明上困难重重，导致农民工城市公共福利的均等化未能落实。

总的来说，当前农民工是城市经济建设的贡献者，也是当前城市基础服务的重要提供者，然而其城市生存空间正在大幅度地限缩。城市住房保障体系未能纳入农民工，大量非正规住房正在快速消失；在培育住房租赁市场的过程中，部分非正规住房在正规化过程中，对农民工产生了排除性；城市公共福利的申请更是遥遥无期。

深圳城中村村民将七层的农民房每层间隔成8个15-20平方米的单间出租

政策建议

基于对农民工城市 “居住权”的保障，研究团队向住建部及国发委提出的政策建议如下：

1.建议住房和城乡建设部成立专门的工作小组，主导全国农民工住房保障政策的整体规划，根据中央和地方实际情况，制订相应的发展目标，定期公布、监督各地政府的政策执行情况，在未来五年内逐步将全国30%的农民工纳入城镇住房保障体系。

2.人口净流入的大城市中，住房保障主管部门应适当放宽现有住房保障福利的准入条件、以收入为参考标准制定可负担的租金，使住房保障政策真正惠及住房困难的低收入外来人口，以推进城镇基本公共服务均等化、切实改善农民工居住条件。

3.在进行城中村整治及棚户区改造工作时，对于符合一定条件的住宅，由住建部协同省市相关部门成立工作小组，向基层单位统一拨款并提供技术指导，以修缮来妥善解决其消防安全问题。

4.目前大多数城市面向外来务工人员的公共服务申请以“房屋租赁合同备案证明”为申请基础，城市政府应将目前社区网格化机制所掌握的外来人口信息和公共服务的提供联动起来，并监督出租人担负起备案的责任，方便农民工进行城市基本公共服务的申请。

5.相关部门应加快完善并实行2017年出台的《住房租赁和销售管理条例》（征求意见稿）等住房租赁法规，保护租赁双方的平等权益，加强规范、监督房地产企业的规模化租赁业务，或可参考德国2015年出台的《租金刹车法》(Mietpreisbremse)，在房屋供应紧绌地区，加强租金指导价格的约束力。

6.为缓解外来人口住房压力，可积极探索将“城中村”改造建设成公租房的可行性方案。为了避免重蹈房地产导向的城中村改造对农民工的驱逐，我们建议城中村改造与公共租赁住房建设相结合，以解决农民工居住问题，该路径不仅可操作性高、成本较低，亦较大程度上保留了城中村本身交通区位方便、周围生活机能方便的优点。实际操作上，政府需在财政上进行投入，进行基于社会公平的有效支持和监督，并确保改造后可负担的房源租金。

多处正在修建、翻新公寓的广州凌塘村

目前，不同城市已经出现了将“城中村”改造建设成公租房的案例。

在深圳，首个由政府、企业、和村股份有限公司合力改造城中村并纳入住房保障体系的试点项目“水围柠盟人才公寓” 于2017年年底竣工，然而目前该项目仅供符合特定人才资质的申请者申请。在武汉，基于洪山区南湖村、马湖村等“城中村”拆迁与公租房建设相结合的“洪山模式”，也成为市政府重点推行的改造方向，然而目前仅供具有武汉市户籍者申请。

这两个例子可以看出，利用集体建设用地建设公共租赁住房的方案中，最关键的是改造后的公租房的准入机制设定，我们认为，应该结合第二点建议，降低申请公租房的门槛、并逐步将就业稳定、工作艰苦、积极参与社会服务的农民工纳入住房保障体系，才能真正维护农民工群体的利益。

2017年年底，杭州住房租赁试点工作小组计划在交通相对便利、配套相对齐全的区域，结合城中村和旧城改造，在“将拆未拆” 或“已拆除但短期内不实施开发”的地块上，新建有住房保障性质、面向服务业外来务工人员的集体宿舍。该政策思路将城中村改造与保障外来务工人员居住条件相结合，缓解了以基础服务业为主的低收入外来人口的住房压力，亦值得其他服务业蓬勃发展的大城市参考。

（完整调研报告请见：https://sociology.hku.hk/news/2018/11/research-report-rural-urban-migrants-housing-security-housing-conditions/）