释放城市潜力④｜城市亟需加强对住房、卫生及基础设施的投资

设计 郁斐

2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的报告，旨在洞察城市化的机遇、特点和挑战，探讨可持续城市发展的多元途径，为使城市变得更具可持续性和可投资性提出建议。

本文为报告第三章《可持续城市发展的的融资挑战》前半部分的翻译，从新自由主义思潮对城市发展的影响开始，详细解析了住房、基础设施、清洁饮用水和卫生设施等方面的投资缺口以及新冠疫情造成的财政缺口。

当前，许多发展中国家城市的财政支出数额日趋庞大且持续增长，正面临入不敷出的难题。然而，由于城市政府在政策制定过程中往往缺乏清晰的决策机制，令城市规划受阻，同时，相关政府职能部门在此过程中又可能存在职责重叠和授权模糊的情况，各部门的组织架构大多遵循分区管理的模式，导致无法充分解决跨界的城市问题。

与此同时，新自由主义思潮在近几十年间深刻影响了全球众多城市的发展路径和融资方式，也左右了众多发展中国家的政策制定和实施。

新自由主义主张放松市场管制、减少政府干预，但容易导致部分发展中国家陷入市场异常波动、管理制度薄弱，政府运转失灵等困境，使这些国家既难以从自由市场模式中获益，又缺乏强有力的政府支持，进而对市场和政府机构的有效运作形成挑战。（Beck U (2000), What is Globalization? Polity Press, Cambridge）。

到2030年，全球住房缺口5.56亿套

为实现联合国可持续发展目标11（可持续城市和社区，简称SDG11），全球每年需投资约3—4万亿美元用于提供充足的新建住房。此外，还需投入大量资金用于维护和改善现有住房。而在当今快速城市化的态势下，城市住房的投资缺口正在扩大，社会和人口结构变化也进一步加大了住房需求。

近年来，受人类寿命延长、年轻人晚婚比例提高、单亲家庭数量增加等趋势影响，越来越多的小型家庭开始出现，住房需求也随之增长。然而，由于城市的地价和建房成本升高，劳动力短缺、大宗商品价格上涨以及供应链出现瓶颈，新建保障性住房成为一大难题。

联合国人居署估计，目前全球约有8.3亿人生活在贫民窟，考虑到城市人口在2030年前后会再增加20亿，到2030年将有约30亿人（约占全球人口的40%）需要新住房。皮尤研究中心（Pew Research Center）2020年对130个国家的研究也显示，全球平均家庭规模为4.9人，其中撒哈拉以南非洲为6.9人，中东和北非洲为6.2人，亚太地区为5人，拉丁美洲和加勒比地区为4.6人，北美为3.3人，欧洲为3.1人。这意味着全球住房缺口为5.65亿套。要补足这一缺口，在2011年至2030年期间，全球每年要建造2825万套住房，相当于每天建造 7.74万套、每小时建造0.32万套。

北半球的生活成本危机和南半球不断扩大的非正规居住区揭示了许多城市政府难以在房地产领域吸引投资，市民住房问题无法得到妥善解决，尤其是对那些财政匮乏、贫困问题严峻的发展中国家城市来说，更是如此。

未来20年，全球基础设施投资需求超过30万亿美元

基础设施投资缺口巨大的问题在发展中国家和发达国家同时存在。联合国经济和社会事务部（UNDESA）估计，2016年发展中国家的全球基础设施投资缺口约为1.1-1.5万亿美元。亚太地区基础设施的投资缺口约为每年1800亿美元，拉丁美洲约为每年240亿美元，而非洲则需要将超过37%的GDP投资于基础设施建设，以填补每年超930亿美元的投资缺口。而经合组织(OECD，The Organisation for Economic Co-operation and Development）预计，未来20年内全球基础设施投资需求约在30-40万亿美元。

发展中国家基础设施投资面临的挑战尤为严峻，许多居民甚至无法享用最基本的基础设施服务。世界银行估算数据显示，当前全球有11亿人缺少清洁饮用水，16亿人缺少供电设施，24亿人缺少卫生设施，超过10亿人缺少道路设施。

全球清洁饮用水和卫生设施投资每年的缺口为7000亿美元

世界银行报告估计，全球清洁水系统和卫生设施的资金缺口约为每年7000亿美元。全球大流行病（如 COVID 19、埃博拉、SARS、H1N1、霍乱）对经济和社会的破坏性影响，加剧了缺少清洁饮用水和卫生设施的人群的脆弱性。为改变这一现状，城市需要增加对清洁饮用水系统和卫生设施建设的投资，健全公共卫生体系。

几乎所有可持续发展目标区域都缺乏达到卫生标准所需的充足资金。来自20个国家和地区的量化数据显示，当前清洁饮用水和卫生设施的实际投资需求与可获得的资金之间存在约61%的差距。尽管投资清洁饮用水和卫生设施的潜力巨大，但相关管理部门仍面临着投资不足和业绩不佳的双重挑战。如果管理部门未获得所需投资而绩效下降，会导致投资者信心降低并减少投资，最终令政府陷入投资削减甚至撤资的恶性循环。

事实上，投资清洁饮用水和卫生设施能创造巨大的效益，每一美元投资能带来四倍的回报。尤其是对低收入发展中国家来说，改善饮用水和卫生设施服务后，GDP增长率将会比其他国家高大约3.6个百分点（见图1）。

图1：不同供水和卫生条件下的年度经济增长差异。来源：《人人享有卫生设施和饮用水》 A global partnership to achieve universal access to clean water and adequate sanitation | Sanitation and Water for All (SWA), 第 2 卷，第 262 页。

新冠疫情严重影响地方政府财政收入

新冠疫情增加地方政府的财政支出并减少收入。以英国地方政府为例，新冠疫情使其在2020年的实际支出超过预算近44亿英镑，而来自零售增值税、公共服务收费和商业税的收入则减少了28亿英镑。除上述合计72亿英镑的财政损失外，即使政府成功追回漏缴税款,市政税和商业税的征收缺口还有可能造成约19亿英镑的额外损失。

全球许多城市正面临着与英国类似的挑战。新冠疫情严重影响了地方政府的财政收入，很可能进一步加重实现2030年可持续发展议程的前期资金缺口，并长期影响国内外城市发展所需资源的调配。新冠疫情使得包括政府在内的很多机构都经受了服务中断和财务崩溃的影响。经济停滞又导致了失业率上升、经济增长缓慢、地方政府财政压力加大和基础服务难以为继等困难。

来自世界银行数据显示，新冠疫情还严重影响了广大发展中国家城市的收入。表1展示了新冠疫情对地方政府总收入的同比影响。

表1:新冠疫情对目前地方政府收入的影响（同比增长率）来源：世界银行

表2则显示了2019年-2021年新冠疫情前后，南非部分城市运营收入在四个季度的同比变化情况。大多数城市的税收计划完成情况不佳。受疫情冲击最大的为南非恩坦杰尼市，绩效降为负40%，主要原因在于物业费拖欠。

表2:被新冠疫情影响的城市运营收入：案例城市季度运营收入（同比增长率）。来源： content (sun.ac.za)

从中短期来看，绝大多数地方政府认为与新冠疫情相关的社会经济危机对其财政产生了高度负面影响。从短期来看，51%的地方政府认为疫情对地方金融产生了高度负面的影响，约三分之一的地方政府认为负面影响是中度的，只有2%的地方政府预计不会产生负面影响。从中期来看，预计将受到高度和中度负面影响的地方政府分别占46%和39%。总体而言，约85%的地方政府认为中短期内会受到中度或高度负面影响。

近50%的居民受访者预计在中短期内会遭受高度负面的影响，而市政当局受访者则更倾向于影响会发生在短期内（54%），而非中期内（49%）。

图 2：新冠疫情对国内地方政府金融的影响。来源：OECD报告 The Impact of the COVID-19 CRISIS on regional and local governments

由于政府收入的大幅下降和为应对新冠疫情而造成的支出大幅上升，许多亚洲发展中国家在2020年出现了预算赤字，财政收入急剧萎缩。这也意味着许多国家在为疫情后的社会经济复苏筹集资金时，不能仅仅依赖公共资金。

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