从信用合作到商业金融：中国农村金融改革做对了什么？

中国古代政府在发生灾荒时进行赈济，这种国家赈灾制度，由于不能全面覆盖，因此隋朝时有了民间的义仓。南宋时，朱熹首创社仓，也由民间管理，在饥荒时赈济贫民。清代，常平仓由政府设置，每个乡村设立社仓，市镇设义仓，由地方乡绅管理（萧公权，2014）。这种由国家和民间并行的救济制度，对于维持农村经济的脆弱平衡，保证小农基本生存起了重要的扶持功能。

以上两种手段大多在灾荒时起作用，对普通百姓而言，如果遇到紧急困难，更多通过宗族网络、亲缘关系寻求帮助。陈志武（2005）认为，中国古代社会的宗族就是一个内部融资市场。尽管如此，仍然有不少人很难找到依靠对象，不得已只能借高利贷，就像《白毛女》中的杨白劳。试想，如果杨白劳有亲戚可以去借，恐怕也不会落得悲剧下场。

因此，有一个著名学说，认为自汉代以来，中国的农村金融市场就是一个“两极三元结构”。所谓“两极”即不是无息就是高息，所谓“三元”是指国家农贷、熟人信贷和高利贷，而中间的商业借贷是不存在的（张杰，2004）。为什么不存在？这是因为，中国传统社会土地细碎化造成的小农经济无法支撑商业性信贷机构的运作。

中华人民共和国成立后，乡绅作为一个阶层就不存在了，古代“国家-乡绅-农民”三层结构，转变为“国家-农民”双层结构。伴随常平仓、义仓和社仓这些组织的消失，中国农贷市场让位给民间借贷、合会等非正规组织，而高利贷在相当长时间内依然盛行。也就在此时，新中国开始了轰轰烈烈的合作化运动，在乡村普遍建立信用合作社，填补原先国家农贷的空白。

1950年3月，人民银行先在部分地区进行农村信用合作社的试点。1953年12月，中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，农村信用合作社由重点试办走向普遍发展。1955年底，我国信用社已发展到15.9万多个，占全国总乡数的80%以上，入社农户有9000多万户，占总农户的60%以上（《中国农村金融历史资料（1949-1985）》）。农村信用社的发展基本上实现了“乡乡建社”的目标。

农村信用合作社原本是一个不以盈利为目标的资金互助组织，但是出于管理体制几经调整等各种原因，信用社组织的独立地位受到影响，实际上成为国家银行的基层组织。为了扭转这种局面，中央曾采取措施进行多次调整，特别是在改革开放以后，努力将信用社往合作金融组织方向改革。

1984年8月，国务院批转农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，“恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”，明确“把信用社真正办成群众性的合作金融组织”的改革方向。但是恢复“三性”的改革进展不大，农村信用社亏损不仅没有减少，反而更加严重。

随着四大行股份化改造，经营网点逐渐从农村撤离，农村信用社为了争抢农村市场，进一步向商业化方向发展。但是农信社的法人治理结构存在较大问题，风险防范也不到位，因此在2003年改革前夕，除上海市外，农村信用社处于全行业亏损状态，资不抵债的信用社超过60%（陆磊，丁俊峰，2006）。农信社体制改革迫在眉睫。

2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，选择8省（市）开展试点，新一轮改革拉开序幕。各地纷纷建立省级联社，国家采取“花钱买机制”的资金扶持方案，农信社历年亏损和资产损失，由中央和地方共同分担。中央按照2002年底农信社实际资不抵债数额提供两种可选的资金支持方式：一是由央行安排专项再贷款；二是央行发行专项票据，置换不良贷款。最后，全国农信社享受央行资金扶持总额为1688亿元，由于各项扶持政策逐步落实，历史包袱初步化解，使农信社资产质量显著改善，不良贷款比例从2002年底的36.9％下降至2006年末的11.6％（彭克强，陈池波，2007）。

2010年，银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业，改制后的农信社成为合作银行，或农商行。农信系统的资格股逐渐被清退，投资股逐渐增大，农信社开始全面向商业化方向转型。

关于这一转变，学界有不少争议。而谢平等（2006）认为，农村金融改革的目标就是要借鉴企业改革成功经验，将农信社改造成既能商业可持续发展、又能满足农村地区资金需求的现代农村金融体系。新一轮农信社的改革，“花钱买机制”实在是中国农村金融改革的一大创新。信用合作是一种企业制度，需要一系列前提条件，中国不存在合作制生存的条件，在当时制度背景下，农信社体制不具备向真正合作制过渡的可能性。

从今天的视角评价，我国农信系统的“信用合作”很难说是成功的，然而作为一个整体向商业化方向转型却是相当成功的。信用合作的基本原则，是自愿参加、互惠互利。然而，中华人民共和国成立后，信用合作社按马克思列宁主义的合作经济思想建立起来，是国家为体现其扶持农业的政策意图、通过行政外力自上而下建立起来的特殊农村信贷安排，相当于国家层面的农贷制度。因此，至少在中华人民共和国成立后相当长时间里，农村金融市场也暗合了张杰所谓的“两极三元结构”，即除了国家农贷制度，以及亲友间的低息无息贷款，剩下就是高利贷，商业性金融是长期空缺的。

国家层面的贷款，原本就具有救济性质。历史上国家一直要求农贷偿还，但多数情况下都是“赦债”，因此国家农贷的偿还率历来非常低（叶世昌，2002）。中华人民共和国成立后，农信社也有巨额亏损，但国家也不能放任不管。这就可以理解：在上世纪六七十年代，农信社的亏损为什么多次由中央采取“包下来”的政策化解。

但是，国家补贴不可能无限持续下去。上世纪90年代末，农信社已经成为农村金融市场的主体，此时亏损更为严重，但国家并不能完全承担。国家的方针是“农村信用社是最好的联系农民的金融纽带”，要“使它成为新形势下农村金融的主力军”。如果关闭农村信用社，那就相当于切断农民的金融纽带，解散农村金融的主力军。与此同时，农村信用社主要吸收本来就属于低收入阶层的农民的存款，关闭农信社也就意味着农民破产，这是国家无法承受的。因此，在农村信用社的发展问题上，按照市场化原则实施破产是不可能的。既然破产不可能，而真正的合作化也难以实现，那么商业化未尝不是一个次优选择。

张杰（2004）认为，商业性农贷制度在中国的建立与发展取决于小农家庭的转型；小农家庭的转型又取决于与之相伴随的社会、经济与政治成本。世纪之交，经过改革开放之后市场经济相当长时间的发展，农村的工业化已经具备一定水平，农户收入也有大幅度增长，商业性农贷制度已具备基本的社会环境。因此2003年新一轮农信社改革，国家通过“买机制”方式，对农信社实行商业化改造。而此时，农信社也正好抓住经济快速成长的历史窗口，以灵活的经营方式，垄断县域经济，实现“华丽转型”，由经营机制僵化、产品创新能力弱的金融机构，转变成为真正具备现代市场意识、善于经营的现代银行机构。

合作金融在农村金融改革中居于基础地位（周立，2020），农信系统的改革成败直接关系到农村金融改革的主要发展方向。改革开放以来，我国农信系统从信用合作向商业金融转型，正是“天佑中华”，水到渠成。如果要说中国农村金融改革做对了什么？仍然是那句话，“在合适的时间、合适的地点、做了合适的事情”。

新中国成立之初实行大一统金融体制，主要功能是利用全民储蓄的动员机制实现工业化，在农村金融体制安排上，也是汲取农村资金。与此同时，农信社的普及化，也能够保证农户的基本资金需求。虽然产生不良贷款，最后国家“包下来”方式解决，这其实是国家对农村变相的财政补贴。

经过改革开放后一段时间发展，农村的乡镇工业有了很大发展，而国内资金供求形势逐渐由短缺走向过剩，国家政策从“汲取”让位给“反哺”，重振农村地区的金融服务。此时将信用合作完全转型到商业金融，把农村信用合作社经过股份制改造，转变为农村合作银行或农村商业银行，直到今天成为当之无愧的中国农村金融市场主力军。

(作者丁骋骋为浙江财经大学金融学院教授、经济学博士，主要研究方向为民间金融和金融史等。)