解读｜中央一号文件：强化农民增收举措，统筹新型城镇化和乡村全面振兴

新华社2月3日受权发布《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》。这是党的十八大以来指导“三农”工作的第12个中央一号文件。

今年的中央一号文件全文共六个部分，包括：确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫、提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平、加强党对“三农”工作的全面领导。

一脉相承，有两个新亮点

文件提出，以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线，以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，打好乡村全面振兴漂亮仗，绘就宜居宜业和美乡村新画卷，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。

农业农村部农研中心研究员张照新在接受澎湃新闻记者采访时表示，文件从内容上仍然与2022年和2023年中央一号文件一脉相承，聚焦于“两个确保”（农产品稳产保供和防止规模性返贫）和乡村振兴“三项重点”（乡村发展、乡村建设和乡村治理）。同时，针对“十四五”时期已经过半，对于乡村振兴三项重点工作提出了提升的要求。

张照新指出，与2023年的中央一号文件相比，除了要求运用“千万工程”的经验外，2024年的文件还有两个亮点。

“第一个亮点是提出‘两个强化’。这主要是针对当前农村发展实际情况提出的。首先是强化创新和改革驱动。当前我国进入高质量发展阶段，要加快科技创新和制度创新，增强农村内生发展动力。其次是强化农民增收，主要是针对当前国内外经济环境具有不确定性、农产品价格低迷、农民增收受到一定影响的情况，文件提出要实施‘增收促进行动’。第二个亮点是提出统筹新型城镇化与乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力。把县城作为推进加快新型城镇化、实现乡村全面振兴的关键。”张照新说。

今年中央一号文件强调，“要学习运用‘千万工程’蕴含的发展理念、工作方法和推进机制”“把推进乡村全面振兴作为新时代新征程‘三农’工作的总抓手”“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”。

“必须看到，我国各地农村情况千差万别，自然条件、风土人情、发展水平、工作基础各不相同。学习运用‘千万工程’经验，要因地制宜，不能生搬硬套、搞‘一刀切’。”中央农村工作领导小组办公室负责人就文件精神进行解读时表示，归根结底要让广大农民在乡村振兴中有实实在在的获得感，坚决反对搞形象工程、做表面文章。

抓好粮食和重要农产品生产，稳面积、增单产

在确保国家粮食安全、抓好粮食和重要农产品生产方面，今年中央一号文件突出稳面积、增单产两手发力的导向。

文件强调，抓好粮食和重要农产品生产。扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动。稳定粮食播种面积，把粮食增产的重心放到大面积提高单产上，确保粮食产量保持在1.3万亿斤以上。实施粮食单产提升工程，集成推广良田良种良机良法。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员胡冰川接受澎湃新闻记者采访时表示，2024年中央一号文件在粮食和重要农产品生产方面提出了一系列具体而有力的指导方针，旨在确保国家粮食安全和农业可持续发展。

“文件强调粮食产能提升行动，通过集成推广良田良种良机良法实现大面积提高单产。2023年玉米产量达到28884万吨，增长4.2%，其中播种面积比上年增长2.7%，单产比上年增长1.5%。同时也要看到，在绝对水平上，2023年我国玉米单产为每公顷6.53吨，而美国2022年玉米单产为每公顷10.88吨。由此可见，我国玉米单产提升空间较大，如果玉米平均单产再提高17%，即可实现新一轮千亿斤粮食产能提升的目标。”胡冰川说。

中央农办负责人表示，确保国家粮食安全，关键是调动农民种粮和地方抓粮积极性。要适当提高小麦最低收购价，继续实施耕地地力保护补贴、玉米大豆生产者补贴和稻谷补贴，扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，让农民种粮有钱挣。全面落实粮食安全党政同责，加大对产粮大县支持力度，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，让地方抓粮有动力。同时，把粮食增产的重心放到大面积提高单产上，实施粮食单产提升工程，集成推广良田良种良机良法，推动粮食产能迈上新台阶。以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，构建现代农业经营体系，解决“谁来种地”问题。

严格落实耕地保护制度

今年中央一号文件提出，严格落实耕地保护制度。健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务。改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。

对此，江苏大学中国农业装备产业发展研究院副院长张宗毅告诉澎湃新闻记者，永久基本农田是最优质、最精华、生产能力最好的耕地，因此永久基本农田中不应包括坡度、土壤存在障碍的耕地。要真正实现让最好的地种粮食，不利耕地发挥各自比较优势生产其他农产品，在大食物观引领下确保重要农产品供给安全。

“永久基本农田划定和调整时，要充分尊重农民的知情权、农业主管部门的知情权，要经过充分调查和民意咨询。”

张宗毅建议，应加强耕地质量的实地验收，让农业农村部门、耕地最终经营主体参与方案论证和验收工作，以确保新增耕地可以高效使用，避免造成财政资金浪费和不当社会舆论。

文件提出，分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，细化明确耕地“非粮化”整改范围，合理安排恢复时序。因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮、宜经则经，对确无人耕种的支持农村集体经济组织多途径种好用好。

对此，中国社科院政治学研究所副研究员陈明在接受澎湃新闻记者采访时表示，过去几年里有的地方行动过激，不分情况一刀切，有的地方直接铲了农民的经济作物，这些都是比较粗暴的做法。

“文件提出细化范围、明确时序，这很重要。比如，有一些地方的农民种植了经济林果或者园林苗木，这些多年生植物栽培不易，农民前期投入了大量成本。这种情况下，应该给农民留出时间窗口，并帮助其寻找合适买家或者流转合法土地移栽，而不能一铲了之。”陈明说。

促进县域城乡融合发展

文件强调，促进县域城乡融合发展。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，扩大县域就业容量。统筹县域城乡基础设施规划建设管护，推进城乡学校共同体、紧密型县域医共体建设。实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。

对此，陈明指出，在农业农村现代化过程中，推动广义乡村功能区空间布局与经济功能相耦合非常重要。从中国实际出发，基本可以将县域视作广义乡村功能区。

“文件提出，建立以县城为中心以小城镇为节点的经济体系，同时在空间上强化县域空间统筹布局，有效把经济功能与空间布局结合起来，符合城乡形态现代化的一般规律，对于未来推进农村现代化意义重大。”陈明说。

张照新指出，统筹新型城镇化与乡村全面振兴是国家在全面推进乡村振兴战略的一个新思路。早在2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，把促进县城发展作为新型城镇化的着力点。2023年底的中央农村工作会议，则进一步提出“统筹新型城镇化与乡村全面振兴”，明确县城作为实现两者有机统一的关键点。

“2024年中央一号文件则对这个思路进行了具体化，要求提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补。其实质就是一方面促进乡村人口向县城集中，从而加快我国新型城镇化进程，另一方面，强化县城、镇和村的联动，形成县城与乡镇、中心村在产业发展、公共服务方面的衔接与互补，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的经济体系，增强县域经济的增长动力。”张照新说。