胡艳：省际毗邻经济区要顶层设计，统一规划，协同推进

近十年，与江苏和浙江毗邻的安徽省，提速承接江浙产业步伐。

2010年安徽省设立皖江城市带承接产业转移示范区；从2016年起，安徽宣城的郎溪和广德，又开始以县域为主体，尝试与江苏常州的溧阳打造苏皖合作示范区，而后扩大成为涵盖三省一市的“一地六县”。2018年,长三角一体化上升为国家战略，一年后，安徽省被正式纳入长三角经济区。

从2021年起，安徽省又开启了省际毗邻地区协同发展，建设新型功能区的战略。与过去相比，它更着重于哪些方面？为什么省际毗邻地区新型功能区“3+N”的发展格局中的“3”（滁州和南京的江北新区、马鞍山的博望区和南京的江宁区），全部位于南京都市圈，而最早跨省发展的苏皖合作区，却变成了“N”？

澎湃城市报告专访安徽大学经济学院教授、长三角一体化发展研究院常务副院长胡艳，从安徽省看面向长三角一体化的省际毗邻地区协同发展，所需解决的问题和创新治理的方向。

安徽省际毗邻地区协同模式更迭与原因

澎湃城市报告：2022年以来，安徽省着重在省际毗邻地区协同发展，建设新型功能区。转变的原因是什么？

胡艳：过去是有重点地发展中心城市，首先将省会城市做大做强，成效非常显著，但省际边缘地区相对比较薄弱。城乡之间、大小城市之间发展不平衡。

国家“十四五”规划提出要走“共同富裕”的道路，所以省级毗邻地区也有发展的必要。省际毗邻地区远离行政中心，曾是发展洼地，但一旦几个毗邻地区能协同合作，是可以改变发展不平衡的状态的。

串联省际交界区域的发展带，可以进行跨省的产业协作、城乡融合发展、生态环境的共保联制、基础设施互联互通、公共服务的共建共享等。

尤其像安徽和江苏的毗邻区，安徽有7个市24个区县，江苏有7个市16个区县，皖苏毗邻地区是长三角区域内边界线最长，涵盖地级县级行政区最多的省际毗邻区。现在安徽发展得比较突出的是滁州和南京的江北新区（浦口-南桥和顶山-汊河）、马鞍山的博望区和南京的江宁区，它们便是“3+N”中的“3”。

这些区域中的跨省合作比较密切，建立了投资和利益分享机制。而其他的县区没有这么紧密，主要的协同是在互联交通、人文交流、生态共保、医疗互助等方面。

澎湃城市报告：如今借助长三角一体化发展的东风，一体化高质量发展的片区正加快崛起。现在建设的新型功能区，“新”在什么地方？

胡艳：省际毗邻地区的发展要有个抓手，新型功能区便是它的主体单元。

传统上的功能区主要承担经济发展、政策试验等不同类型的专项任务。比如，开发区、自贸区、高新区，承担的任务、职能都比较单一，主要是为了获得比较优势，提高竞争力。

但随着经济社会发展，人的需求多样化，功能进化是必然趋势。在毗邻地区协同发展带中，可以根据目标任务划定一个空间较小、尺度可控的特色功能区，从不同角度对功能区分类，呈现出多样化的形态。它们不再是单一职能区，而是功能更复合的特色功能区，可以有生态功能区、经济功能区、工业园区、粮食主产区、商贸综合体、城镇性的功能区、产城融合的功能区，还有主体功能区等不同的功能。省际毗邻地区的新型功能区一般依托产业园区根据共建协议建设，共同投资，利益共享，风险共担。

澎湃城市报告：苏皖合作区从2016年就成立了，后来有了“一地六县”，即宣城的郎溪和广德与浙江的湖州、长兴，江苏的溧阳、宜兴，以及上海的白茅岭农场，是安徽最早发展的省际毗邻地区协同片区之一，但在这次省际毗邻地区发展中提到的“3+N”格局中，它却是N。

胡艳：宣城有一个上海的飞地，白茅岭农场，但面积比较小。它的优势是在名义上可以把长三角三省一市从物理空间上连接起来。但白茅岭本身并没有先进产业和科技研发机构，主要是现代农牧业。

安徽曾想把这块做成长三角一体化试验区，但最终示范区落在了沪苏嘉交界的水乡客厅。水乡客厅不光搞绿色生态，还叠加了科技创新。苏州吴江、嘉兴嘉善和上海青浦的一体化，体现的是发展差别不大的地区实现共同富裕的模式。对于安徽省际而言，蚌埠和宿迁、黄山和衢州，发展状况也差不多，它们之间的协同合作也属于平等互惠型。

而一些发展差异比较大的地区，则可以以强带弱，构建中心城市带动的梯次的发展格局。比如滁州和南京、黄山和杭州，都是希望对方提供给安徽更大的辐射和带动。

对宣城而言，宣州区被纳入了南京都市圈，可以接受南京的辐射。但常州或者溧阳的发展没有那么强，对郎溪和广德的带动作用就有限。宣州的另一个方向毗邻浙江，可以接受杭州的辐射。但从杭州东发往郎溪的车次太少了，回来较多，去的话每天只有3班。非中心城市的高铁频次是个问题。就算是毗邻地区通了高铁、船、公交，每天班次稀疏，也起不到什么作用。

因此，想要加强区域之间的交流，不仅需要铁路，还需要提高车次密度。这意味着空间上临近了，时间上也要缩短，这样两个地区人员往来才能频繁，货物流动才能更多，各方面交流才会更深化。

政府如何在省际合作中发挥作用？

澎湃城市报告：在以流动性串联的产业网络中，如果想把产业放在省界地区，跨省协调，各地政府如何起到引导作用？

胡艳：第一，顶层设计、统一规划编制、联合报批、共同实施。现在来看，很多顶层设计中，地区合作更多地局限在签订合作协议。但编好了协议，签好了合同，怎么去落实？在统一政策、执行机构、审批程序、调度过程中，都需要各方达成共识。难以落实，往往因为缺乏推进工作的主体和有效的考核机制。

第二，有组织保障，推进协同治理。例如长三角一体化生态绿色高质量发展的核心功能示范区“水乡客厅”，就建立了很好的表率。他们建立了三层次架构——理事会+执委会+发展公司，形成了三方治理的格局。他们推行启动区建设时，三地共同出资，政府市场结合。政府负责基础性开发，企业化运作，还有一体化的管理服务机制，重大项目可以联合推进，跨区域的企业投资项目联合管理，行政流程更简化。

第三，市场经济讲究“分蛋糕”，财税是各地政府考虑的重要因素。跨区域协同在制度创新中最困难的就是财税分享。这就需要跨区域的税收征管一体化，及时创新利益协调，激发协同动力。水乡客厅的方案是“增量起步，资本纽带，要素分享，动态调整”，开发建设招商，跨区域招商，跨区企业迁移，明确了财税分享的路径。

第四，在公共服务政策方面的协同需要形成清单制，推进公共服务共建共享机制。例如，教育方面的教师一体化培养机制，除此之外还有不动产登记、跨省通办、环境评估机制等。

第五，毗邻双方的积极主动双向奔赴很重要。现在政策说要“对口支援帮扶”，好像是实力更强的城市的责任，但相对弱的一方，也要积极去找对方主动融入。现在皖北一些地方在主动性上做得不够。

就长三角而言，在主动融入和对接方面做得比较好的是昆山和上海虹桥的对口协同。从上世纪八十年代“星期六工程师”开始，昆山全面接轨上海，跟上海的嘉定、青浦、松江、张江、虹桥商务区都形成一些联盟。先从微观的小的区域开始合作，再逐渐横跨苏浙皖三省和上海一市（含上海的飞地如白茅岭农场）。后来昆山成立了一个专委会（上海—昆山科技创新共同体），还有上海星期日工程师昆山协同创新中心。当然，上海的科技部门也很积极，成立了在线资源团，协同上海市的工程师学会共同来办工程研究院、协同创新等。上海发挥“龙头”角色，对于区域协同也非常重要。

澎湃城市报告：各地政府如何让流动性“落地”，让自己成为某些重要产业链的节点？与现在宣城提出的“飞地模式”有什么关系？

胡艳：过去的分工互补、承接产业转移，采用的是横向联合、技术转移，即承接大城市的非核心功能。而现在区域开发最成熟的一种模式是网络开发，意味着大中小城市发展逐渐平行化，城乡一体化。这就需要创新驱动推进城乡融合发展。

安徽和苏浙接壤的区域，在省内相对是发达的地区。过去的皖江城市带也是全国第一个承接产业转移示范区，起到了很好的带头作用。现在毗邻地区新型功能区建设提到了“3+N”，也表明了三个功能区做得比较好，很密切。但是其他区域的深度合作还不够。

合作不够有哪些制约因素？

一个是行政壁垒问题突出，项目统筹推进的难度大，区域经济的要素流动有一些阻碍。在经济学上，它叫做行政边界效应和市场分割。当毗邻地区存在利益矛盾时，就可能各自为政。

与安徽毗邻的苏浙地区，经济发展阶段比较超前，与上海对标合作的意愿也更强烈，与安徽毗邻地区的合作热情相对缺乏。对于宣城而言，毗邻的常州和湖州会对标上海，寻找自己的位置，反而对宣州的合作意愿没那么强。因此，现在宣城往上海和杭州招商，在上海设立研究中心，也是要寻找与杭州和上海相关的产业链中的位置。

另一个制约因素是生产要素非均衡分布，导致产业发展不均，人口分布和产业分布不匹配，阻碍了地域发展。现在安徽一些中西部地方提出建设创新高地。但创新的要素从何而来？如果创新要素不能集聚，如何去搞创新产业？

因此，我认为合肥将自己定位为安徽惟一的中心城市，是非常正确的。它也因此聚集了安徽的高级科技人才，例如中科院科学岛、中国科技大学、合肥工业大学、安徽大学等人才要素资源。

合肥快速发展的一个重要保障是合肥政府班子无论怎么换，规划蓝图是不变的，就是全心全意支持“八大产业”（芯片、平板显示、装备制造及工业机器人、人工智能和制造业融合、集成电路、智能家居和汽车等消费终端产品、生物医药、“中国声谷”以及智能语音及人工智能产业）。在具体做法上是支持社会资本引入、股权治理等金融手段，形成“合肥模式”。现在，合肥的产业也开始往周边都市圈辐射区域扩散了。

澎湃城市报告：“合肥模式”很大的特色在于创新了金融方式。宣城在继续发展 “一地六县”时，可以怎样采用金融手段？

胡艳：越是穷的地方越缺钱。省际毗邻地区也一样需要多层次的资本市场。宣城的民营经济在安徽是比较发达的，企业可以上市。这几年安徽上市公司增加了不少，但分布不均衡，主要是在合肥、芜湖。马鞍山也有七八家，在毗邻地区处于第一梯队。蚌埠和滁州稍微少点，四五家左右。宣城、黄山两三家，规模比较小，实力也比较弱。

下一步省际毗邻经济区还需要继续研究，弥补缺乏顶层设计的问题，要做好总体规划，项目要协同推进。特别是，要以创新体制机制作为突破口，引导各个领域协同发展。哪怕是“飞地”模式，也是互联共享一些产业创新的要素。它们都是为了整个长三角地区整合资源，联动发展。

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