芜申运河苏皖段：促进要素流动，从毗邻外溢到省际飞地网络

横穿太湖，芜申运河是中国有史记载以来最古老的运河。21世纪第二个十年中，芜申运河开始改造，也为沿河城市带来了发展机遇。

芜申运河西段流经江苏省常州市溧阳市、安徽省宣城市郎溪县、江苏省南京市高淳区三地交界区的边缘发展地区。2009年，为推动苏浙皖沪腹地及胥溪河两岸经济的发展，芜申运河开始升级改造。2019 年8月30日，随着安徽段的改造完毕，全程3级航道正式通航，满足集装箱码头等现代水运物流需求。

十年运河改造，为跨省的经济合作与协同带来了新契机，也让宣城成为了融入长三角一体化的“桥头堡”。不到十年，以县域为主体的“苏皖合作示范区” （以下简称“苏皖合作区”）变成以地级市为主体的 “长三角（宣城）合作示范区”（以下简称“长合区”），跨省协同的模式更迭，背后指向了什么问题？是否能为苏皖合作带来新的可能性？

区域协同为何变成了层层“套娃”

要理清这十年来苏皖合作区的概念并不容易。

在2015年芜申运河南京段改造时，常州的溧阳与宣城的郎溪和广德也在谋划以县级为主体的跨区域合作。2016年，苏皖合作区的概念横空出世；2019年，溧阳市社渚镇和郎溪县梅渚镇“结对子”设立社渚-梅渚先导区，成为苏皖合作区的先导区；2021年，苏皖合作示范区又成为“一地六县”（上海白茅岭农场、常州溧阳、宣城郎溪和广德、无锡宜兴、湖州安吉和长兴）的先导区。

而在2023年，《高质量推进苏皖合作示范区建设三年行动计划（2021—2023年）》（以下简称“三年行动计划”）结束之年，长合区揭牌，其中除了苏皖合作区的郎溪和广德部分，还增加了宣州开发区。新成立的长合区以宣城地级市为主体。 

苏皖合作区等片区的概念范围。底图来源：2017年《长江三角洲城市群发展规划》长三角城市群范围图。本文制图均为：赵忞

概念层层递进，关系越来越复杂。宣城市苏皖合作示范区管委会经济发展局副局长程浩表示，2023年底管委会接受省委巡视，向上级领导汇报时，也要费很大功夫解释苏皖合作示范区、一地六县产业合作区、长三角宣城产业合作区的关系。

“长合区不能理解为苏皖合作示范区的升级版。从发起上看，苏皖合作区是三地自下而上、自主发起，而长合区由宣城市推动成立；从定位上看，苏皖合作区包括生态共保、交通互联、民生共享、产业协同、机制共建等多个维度，长合区侧重产业合作。”宣城苏皖合作区管委会在接受书面采访时如是回答。

从过去三县主导的区域协同，到如今重新出发的长合区，要厘清二者之间的变化，需要先知道过去的三年行动计划里发生了什么——社渚-梅渚先导区推动了哪些合作？又遇到了什么难题？

社渚：以县市为主体的外溢式协同时代的结束

2015年底，溧阳主动联系郎溪和广德，一同开启了苏皖合作示范区的实践。当时的机缘，来自常州和宣城发展上能级的差距。当时溧阳是全国百强县第46名，宣城的GDP却在安徽都排名后1/3。社渚镇宣传委员吕成成提到：“早期溧阳和郎溪发展差别较大，很多郎溪人过来打工，我们就专门安排跨省校车，方便孩子上学。”

早期的协同主要体现在两方面：一方面是基建互联互通和基础服务的一体化，例如医疗、教育、交通的一体化。其中，跨省公交车、校车三地互通，最为明显。

另一方面，则是市场导向的产业空间。对溧阳而言，无论是制造业，还是以青虾为代表的规模性农业，都是区域性的产业高地，因此其产业自然地会向周边地区外溢。

以“溧阳青虾”为例，社渚不仅是产地中心，还有水产研究方面的博士后工作站和青虾研究院与青虾交易中心。随着农业培训班的举办，青虾研究院所培育的“太湖2号”青虾也逐渐从社渚农民养殖扩展至梅渚。梅渚镇边、定埠港边的周家村，都成为了郎溪的青虾大产区。

每日早晨，郎溪的虾农都会跑来社渚交易。社渚青虾交易中心的经销商更是遍及全国中东部地区。2024年初，为了容纳更多商户，规模更大的新交易中心也建成了。

与农业的产业外溢路径不同，制造业外溢与招商更为相关。

现在走在社渚的老工业园，看到的企业大多有着“智能制造”的名称。本地人介绍，很多是新落户的。其中几家早期是日韩的服装厂，乘着“苏南模式”时期的东风而来的外资企业。“那家韩国的后来缩减了规模，一部分地块后来给智能制造的工厂了。”

社渚老工业区的一家智能装备制造企业。本地人说它的前身是一家日资服装厂。 本文照片均来自 赵忞

某种程度上，产业升级和招商更迭是溧阳社渚的有意为之。前些年的“苏锡没有常”“苏锡常变成苏锡通”，2023年“常州GDP刚破万亿”，一直倒逼溧阳的产业也需要“算亩产”。吕成成说：“亩产20万以下的企业现在都不接了”。

有一些亩产未达20万元，但依然优质的企业，社渚便会推荐落户到同为示范区先导区的郎溪梅渚，距离上也很近。早期落户于郎溪的一些企业，便是这样自然而然地与社渚的产业协同。

不过，郎溪本地人对两地协同有着不同的理解。郎溪人把早期招商称为“扶贫”，“郎溪工业园里面都是无锡、上海、常州的企业，是有政策引导的”。

社渚的老工业区在静悄悄地“腾笼换鸟”，而新工业区，则是在老工业区“外溢”的产业片区基础上，再次进行的新规划。如今，新片区建起了智能制造产业园。厂房正在建设，外观上是高科技风格，据悉已经吸引了以徕阳氢能源公司为代表的一些新能源、新材料和装备制造企业入驻。

社渚南部新工业区，近景是罗开方德·常州智造产业园，横条建筑背后的大楼就是徕阳氢能源公司，一期已经投产。远处可以看到新工业区早年建设的厂房，其中水泥厂冒起了白色的蒸汽。

事实上，随着长三角高密度交通网络的构建，很多产业早已不囿于“毗邻”区位，而是选择以人力、物资、资本、知识的流动为支撑，散点式布局，规律变得更隐蔽。这增加了地市政府招商“找抓手”的难度。

吕成成认为，社渚现在可以“腾笼换鸟”，是因为溧阳有常州市政府和中关村科技园区管委会合作，于2013年设立的高新技术产业园区“中关村智造园（江苏中关村科技产业园）”。园区现在有宁德时代和上汽集团两个“镇宅之宝”，吸引了关联企业在溧阳集聚。而后因为苏皖合作区的关系，进一步向社渚外溢，也就是在原本的社渚工业园基础之上，又新形成了罗开方德·常州智造产业园。同时他提到：“但是郎溪缺乏这样的龙头企业。” 

梅渚：黄金港口凸显价值，苏皖合作不再“一边倒”

三年发展中，梅渚先导区的发展空间布局发生了转移，战略更偏重对物流运输的依赖，尤其位于梅渚的定埠港，逐渐彰显出重要性。

在2010年代初，芜申运河向3级航道升级的初期，宣城的定埠只是被简单地规划为水运服务区，2017年建设了集装箱码头。但随着苏皖合作区的启动，定埠港对宣城而言，呈现了特别的价值——这是继水阳江畔的宣州港之外，宣城第二个可以进行千吨级集装箱货运的“黄金港口”。

从港区运出的很多货物都是钢材。定埠港公司总经理赵鹏提到，钢材主要是从马鞍山等临近矿区进，而后成为郎溪本地机械加工、新能源、新材料、装备制造业的原材料。

介于苏皖合作之便，郎溪引入了江苏很多新能源、新材料、汽车制造等企业，这些钢材的流动，刚好可以满足本地的需求。而后的成品和半成品，再借由芜申运河和公路，运往各个下游的产业园区进一步生产或是分销。

现在的长合区郎溪片区之所以规划在定埠港旁边，也是因为很多原材料的进出如果是位于港口的产业园，不用深入郎溪内陆，也可以节省很多成本。

定埠港主要有三条线路：一是送达芜湖港或者马鞍山港之后换船进入长江，一是到溧阳进入丹金溧漕河从镇江进入长江，还有一条是从太浦河进入上海。而安徽全省前三条县级集装箱航线，则都要穿越太湖，分别到达上海洋山港、宁波舟山港、江苏太仓港。

站在定埠中桥上远眺定埠港码头，可以看到集装箱和散货。左岸便是高淳的定埠。

据赵鹏介绍，未来宁德时代的一些电池生产和金属拆解相关的企业，特别是围绕新能源和装备制造业的上中游，便计划落户在定埠港。一方面郎溪的园区可以消化，另一方面，也会借助水运物流优势，生产的二级加工品将辐射周边两省那些产业大县（市），以物流为抓手，联动产业进行分工合作。

在新材料的产业链上，最上游的矿产开发、金属冶炼和加工等都具有相当的重要性。为了保证产业链安全，以及降低生产成本，必然会有邻近的区域，承担更前端，“更重”的工作。

因此，在2023年12月14日长合区的招商会上，长合区管委会强调“有化工用地指标”，借此吸引比智能制造更前端一些的电池生产、金属加工等产业，与溧阳和南京，特别是二者的智能制造和汽车产业，形成互补的关系。

随着定埠港的建设，郎溪回流的人慢慢多了起来，高淳和溧阳来郎溪工作的人也在增加。苏皖合作区“（溧阳）一边倒”的情况，出现了改观。

郎溪发展水平提高了，消费能力也有所提升，加入集装箱冷链服务也是必要的。赵鹏说：“现在郎溪对特色农产品的消费增长，皖南人开始偏好东南亚水果，上海是东南亚水果的报关地，我们计划未来可以经由芜申运河将东南亚水果运至郎溪。”

自下而上的协同，仍离不开自上而下的合作

在苏皖合作区三年行动计划开始之前，2021年1月，安徽省出台了《支持省际毗邻地区新型功能区建设若干政策措施》（以下简称“毗邻地区新型功能区”），似乎是对苏皖合作区和“一地六县”模式的一种认同。其中提到了建立省市县（区）三级联动机制，似乎也是希望将其经验发扬光大。

但在省内规划的“3+N”格局中，作为重点建设的“3”全部围绕南京，设法加速融入南京都市圈。而以宣城为主的“一地六县”仅仅是“N”中的一员，并没有得到“3”一样的重视。这是否说明了苏皖合作区先导区的经验有其局限性，或是新模式具有更多可能性？

安徽大学经济学院教授胡艳对澎湃研究所研究员表示，毗邻区域一体化发展，需要解决毗邻区域空间管控与规划、利益（金融、土地、财税等）分配、自治组织体系及对话与协商、共建共享与社会治理等问题，其中金融财税分配是最难的。

她认为苏皖合作区在毗邻地区利益分配方面做得不足。“以强带弱”的模式，欠发达一方的话语权不够，可能会出现问题。另外，便是溧阳甚至常州的发展能级与南京都市圈相比更弱，自然对郎溪和广德的带动有限，只有毗邻高淳的宣州区可以接受南京的辐射。

因此，2023年秋，宣城提出“长合区”的概念，在招商和产业合作方面重新整合了资源。苏皖合作区管委会在书面采访中表示，“正是通过成立长三角（宣城）产业合作区，才方便作为苏皖合作示范区和‘一地六县’产业合作区的具体平台和载体，与省际毗邻的南京、常州、无锡、湖州等地进行合作。”

现在长合区在产业合作方面更多地强调了“飞地模式”，跳出“一地六县”，面向合肥、南京、杭州和上海四大都市圈。对此吕成成表示理解：“疫情后，企业开始重视现金流，生产扩张不再盲目，像郎溪那样过去靠建设分厂招商的模式目前会遇到瓶颈。只有有了‘大厂’，才能吸引别人过来投资。”

因此，长合区一方面直接面向上海的产业研发，对接生产落地的可能性，另一方面在上海的松江和临港设立自己的研发中心，鼓励本地企业“反向飞地”，以高铁的时空压缩，超越“毗邻”，寻找更好的产业资源和合作机会。

从苏皖合作区的实践可见，过去以县为主体的发展模式，最终还是需要两省、地市之间联动；过去以毗邻地区时空效率为主的“高地外溢”模式，会被省际合作的“双飞地”模式逐渐取代，形成去中心化的，以高铁和现代物流体系为支撑的生产-研发网络。

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