上海金山区护塘村“四张清单”：探索村居治理新模式

【编者按】

20世纪60年代，浙江诸暨市枫桥镇干部群众在实践中创造出“小事情不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的“枫桥经验”。

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年。

作为超大型城市，上海体现出人口密度大、流动性大，老龄化程度高、外来人口比例高等鲜明特征。改革开放以来，上海的产业结构、城乡布局、居住空间等都发生了深刻变化，如何直面“时代之问、大城之需、人民之盼”，是大城治理需要破解的大课题。

2013年以来，习近平总书记连续五年参加全国人大上海代表团审议，明确指出“创新社会治理，核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新”，“希望上海努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”。 

近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）多路寻访，记录新时代“枫桥经验”在上海的创新实践。

秋阳西沉，上海市金山区漕泾镇护塘村里刚升起炊烟。10月28日17时，65岁的村民沈永根来到护塘村中心区域的“公开墙”前，查看“美丽宅基”创建工作的开展情况。

“公开墙”上，每户村民宅前屋后的环境都被拍成了微缩照片，后方空格的一面小红旗标志则着该户的整治工作已验收达标。澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，“公开墙”还将党员、教师、镇管干部、村民小组长等不同的村民身份做了标注。

作为村里德高望重的老党员，沈永根说，自从有了“公开墙”，拆违、环境整治等工作更加透明了，村民们互相监督，“哪家没做好，面子上挂不住”。

位于上海西南杭州湾畔的护塘村区域面积5.29平方公里，辖21个村民小组和1个动迁安置小区。在过去一年多的工作中，护塘村通过贯彻落实金山区漕泾镇提出的“程序、责任、制度、考核”四张清单，探索实践“三个到底”工作方法，促进了基层权力公开透明运行，提升了村居治理的法治化水平。

“凡是涉及村民切身利益的事情，都要让村民一起来参与决策”，39岁的护塘村党总支书记沈银欢说，这是护塘村“程序清单”对日常村务工作的基本要求，也是他们在探索村民自治工作中迈出的重要一步。

“四张清单”创新模式，建立健全村居治理法治机制

把村干部的“权利”下放到村民手中，是村居自治的重要标志。但在实践自治的过程中，村居干部权责不清、工作制度落实不够的问题广泛存在。

对此，从2017年起，金山区漕泾镇贯彻市委“1+6”文件精神，创新思路制定了村居自治“程序、责任、制度、考核”四张清单。在这“四张清单”中，“程序清单”明确规定村居重要事项的步骤和程序，推动落实“公开透明高效”。

沈银欢告诉澎湃新闻，本着有效精简和便民利民的原则，护塘村两委将日常工作分成村民自治事项、协助政府事项和服务村民事项三部分，梳理出重大决策、村级财务管理、村级工作人员任用等村级重要事项清单25项，以及居委会重要事项清单19项。

针对每一个事项，护塘村两委采取绘制办理程序流程图的形式，明确每项村居事项的名称、具体实施的责任主体、事项办理的操作流程等内容。例如：对于临时用人、用工需求，“程序清单”明确要求“村委会用人经村干部提议，村党总支、村委会和合作社理事会讨论用人、用工报酬决议；单项用人、用工报酬2万元以上的，需提交村民（社员）代表大会表决通过”。

“责任清单”则要求“法定责任必须为”，厘清村委职责边界和履职内容，明确村民自治组织和村民个人必须履行和承担的责任。

据沈银欢介绍，制定责任清单的过程中，护塘村参考了民政部门提供的村委会协助行政事项，并根据各部门对村工作的要求，梳理并制定村级协助行政管理责任清单118项，涵盖了党风廉政建设、精神文明建设、社会宣传和社会事业管理等26个方面，“该做的必须做，要做的必须做好”。

明确权责划分的基础上，“制度清单”列出涉及村民利益的重要事项制度规定共8个方面38项制度，用纪律约束村干部。例如：为民服务类包括促进村居民就业、困难群体救助、扶助老年村居民、计划生育工作等4项制度。村居民管理监督类包括村务公开、村务监督委员会工作、“三重一大”事项集体民主决策、集体资金资源资产管理、财务管理等6项制度。

最终，衡量村干部工作的“考核清单”明确了考核项目和指标，将考核分值与村干部收入分配挂钩。除了完成各项工作计分外，还明确了当出现专项和重大事项时的扣分标准，如有错无为、违章搭建等一共25项。考核制度让村干部明确清楚“什么该做，什么不该做”，在把权力关进制度笼子里的基础上，保证了让权力在阳光下运行。

沈银欢告诉澎湃新闻，“四张清单”模式既让村民对村干部的权力行使放心，也让村干部有了合理合法行使权力的依据。

“三个到底”完善方法，结合网格管理塑造和谐秩序

有了“四张清单”，权责分配得以明确，村务治理如何运行也有了具体的规范，变得更加公开透明。为了进一步增强村干部服务群众的责任感、使命感，在“四张清单”的基础上，护塘村在实践中探索“三个到底”工作方法，提升群众工作效率。

首先，从村干部开始，村干部为民解忧服务到底，每名村干部联系三到四个村民小组，每周都必须有一到两次深入田间地头，走访村民家中，及时掌握一手资料。沈银欢说，这是为了杜绝以往存在的工作不够深入、不够彻底的问题，并及时预防化解许多邻里之间潜在的矛盾纠纷。

其次，“三个到底”对每个村民小组长也提出要求，每个小组组长应驻守一线、负责到底。一次，一位村民小组长发现组内村民把土地私自流转给外来人员从事不规范种植，他一方面及时做村民思想工作，一方面向村干部汇报，最终小组长和村干部一同出面劝阻，使该村民退换了土地流转押金，避免了不规范种植。沈银欢指出，充分发挥村民小组长的作用，可以第一时间从基层解决村民身边的问题。

最后，基层的骨干党员也要引领示范，包干到底。护塘村党总支部发动其下属38名骨干党员，包干了38个大宅基，有效配合了村民小组长的工作。沈银欢告诉澎湃新闻，在拆违工作推进过程中，党员带头作用发挥得尤其明显——本着“先党员后群众”的原则，38名骨干党员带头配合丈量自家违建，最终使全村的违建丈量率达到百分之百。

除了细致入微的基层工作，护塘村还通过技防人防网格化管理的模式，为社区治理进行兜底。截至目前，护塘村52个监控探头全天候24小时运行，并配专人值守。在探头安装前一年，2015年全年护塘村区域范围内发生了22起入室盗窃案，但从2016年探头安装至今，该村范围内再未发生一起治安案件。

“村干部权力变小了，在老百姓心中的威信上去了”

在护塘村，“四张清单”和“三个到底”实施一年来，成效显著。

职工基本养老保险名额的分配在护塘村一直是难解的话题。“以往碰到名额分配这种涉及个人利益的事情，大家都会担心自己利益受损，总往村干部办公室和家里跑，想各种理由给自己争取利益，有的甚至送礼、放狠话，久而久之这种不良风气就产生很坏的影响”，沈银欢如是说。

有了“程序清单”后，名额产生和分配的过程有了村民的切身参与和监督，变得更加公开和透明。

2017年，护塘村要为两公里长的邓桥路安装路灯129盏，需动用村级经费80万元。按照以往做法，村内重大事项都由村两委班子会讨论决定。但根据新制定的四张清单，对此次安装路灯的事项，两委班子会邀请了党小组长、村民小组长和村民代表参加讨论。安装计划经村民代表大会讨论通过才交付执行，并由村民监督委员会全程监督。最终，整个项目结算下来比原计划节省了10万元安装费。

以“四张清单”明确村干部权责范围、用“三个到底”健全基层管理模式的基础上，护塘村还重新修订了村民公约，形成了12条公约内容和16条具体操作章程草案，再发至每户村民进一步征求意见，反复讨论后由村民签字认可，形成一部治村“小法律”。最终，违章搭建、毁绿种菜、不文明养犬、饲养畜禽、劳动力安置等都是基层治理中的难题。新的村民公约将这些内容统统纳入，并由村民自发遵守和执行。

前几年，村民老蔡通过向本组村民流转土地承包经营了19亩虾塘，但由于近几年水质和虾苗退化，老蔡的虾塘连续亏损，并欠下了3万元的土地流转费。村民们对此一直有较大意见，要求将老蔡的虾塘复垦掉。但是，老蔡提出了高于正常土地整理的补偿价格，“谈判”陷入了僵局。

彼时，作为村书记的沈银欢提出，按照村民公约和既定的相关制度，到村民小组里召开座谈会，让大家一起来解决老蔡的问题。座谈会上村民们形成了两种方案，老蔡都不同意。但最终，村干部发动该组的村民去做老蔡的工作，使得老蔡主动到村里表示支持村里工作，并表态愿将所欠的土地流转费全部偿付。

沈银欢说，有了村民公约和“四张清单”，通过群众之间的互相工作解决一些实际问题，往往事半功倍，“村民一下子感受到了当家作主的权利，表面上看村干部的权力变小了，但在老百姓心中的威信上去了”。