国家治理40年变迁：中国崛起背后的政治学原因

2018年11月4日，中国政治学研究中心和社会科学文献出版社在北京大学廖凯原楼举行了《中国的治理变迁（1978-2018）》新书发布会。本书主编、北京大学讲席教授、政府管理学院院长俞可平教授与社会科学文献出版社社长谢寿光先生共同为新书揭幕。来自中共中央党校中央党史和文献研究院、中国社会科学院、北京大学、吉林大学和四川大学的数十位专家学者参加了会议。本书的主编俞可平和作者王长江、时和兴、陈家刚、周光辉、杨团、姜晓萍、何增科等著名专家学者围绕改革开放40年来中国治理变迁这一主题，分别就基本制度、党的建设、协商民主、行政改革、公共政策、公共服务、政治监督等七项议题介绍和分享了自己的研究成果。

澎湃新闻整理、摘录如下：

中国国家治理的变与不变

俞可平/北京大学政管理学院院长

今年是改革开放40年，我们这一代人亲身经历了改革开放后中国发生的巨大社会变迁。深切地体会到，因为有了改革开放，才成就了今天我们中华民族的伟大复兴，特别是我们现在在世界上的迅速崛起。作为一个学者，我们需要从各个学科的角度来总结改革开放的经验，解答改革开放过程中出现的理论迷惑。

从1978年到2018年过去的40年，中国创造了世界经济史的奇迹，前30年GDP年均增长率超过9%，使一个贫困的大国变成世界强国。在经济持续高速增长的同时，维持了社会政治的基本稳定。究竟是什么原因导致了中国的迅速崛起？这就是世界各国学者共同关注的所谓“中国发展之迷”。

对这个“中国发展之迷”，中国学者在解答，西方学者也在解答。政治学者的解释不同于其他学者的解释，而且中国政治学者的解释也不同于西方政治学者的解释。例如，一位很有名的美国政治学家的解读就是把我们跟前苏联相比较，她认为前苏联因为先改政治后改经济，所以前苏联的改革失败了；而中国是先改了经济，没改政治，或者几乎不改政治，所以中国成功了。这种解读在西方很流行。但是事实上在很多中国学者看来，改革开放是一个全方位的社会变迁过程，不光是经济的变迁，也有社会的变迁，文化的变迁，包括政治的变迁。

我们每一个经历过改革开放的人都亲身地感受到，其实我们的整个政治生活发生了重大的变化。但是我们认为的变化跟西方学者理解的变化不一样，西方学者在评价政治的时候，一般是三个标准，一个是有没有多党竞争，我们没有；一个是立法行政司法三权分立，我们没有；还有一个就是国家最高领导人的直接普选，我们也没有。西方学者认为你这三个方面都没有改革，所以也就没有政治的改革。然而，如果换一种角度来看，例如从公共服务、政府管制、中央与地方关系、法治建设、政治透明、社会组织的角度看，我们就会发现，中国的政治生活也发生了巨大的变化。

从政治学的角度来讲，上述这些变化确实不是基本政治制度的变化，而更多属于国家治理的变化。所以，如果从政治学的角度来解答“中国发展之谜”，即在经济迅速发展的同时还依然保持社会政治的基本稳定，这个答案就是变与不变的结合。不变的就是我们的根本政治制度没变，中国共产党一党执政没有变，人民代表大会制度也没变，基层自治制度也没有变。变的是什么呢？变的是国家治理，特别是党的治理、政府治理和社会治理。从某种意义上说，中共十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力的现代化确定为全面深化改革的总目标，也是对改革开放成功经验的总结。

执政党如何进行改革？

王长江/中共中央党校教授

我写的这一部分叫做中国党的建设，实际上就是执政党建设。因为没有讲其他政党，没有讲八个民主党派，讲的是执政党怎么建设的。我想说三个问题。

第一个问题，本书的框架问题我使用了国家政党社会三元框架。 从我们政治学发展本身可以看出，一开始我们传统的框架是二元的，国家和社会，后来发现国家和社会之间需要一种连接，就是政党。

第二个问题，如何看待中国政党政治的特殊性。因为你一旦放到这个框架里面就会发现，从政党的产生到后来的发展，都不太像按照逻辑、按照规律来运行的，但它都有它的特殊性。

第三个问题，我们怎么进行改革？应该说在改革的过程当中体现了三种取向。第一个取向就是确实要改，不改不行。但是由于还是有一些历史的包袱，所以我们不敢说党的改革、党的建设的创新，党的建设的改革，从这个角度，不敢说党自身。 第二个方面就是说不太敢完全把一个比较符合规律的或者说是常态化的模式用到我们头上。那么采用更加具有中国特色的模式，比如说人家的多元化是通过多党制来体现，那么我们能不能用党内相对多样化的形式，于是就推了一条路，叫以党内民主带动和促进人民民主这样一条路。 特别是邓小平出生所在的四川探索非常力度非常大，还是大有成就，还获得了政府创新奖。第三条路可以说走着遇到了风险，在现有权力格局的情况下，出现了一种是不是要回到我们学习的苏联模式的取向。这种取向在党自身的改革创新当中也是有所体现。

行政改革的意义与挑战

周光辉/吉林大学行政学院教授

在我看来，中国经济发展和社会稳定双重目标的实现是与持续不断的行政改革紧密相关的。

我通过政策追踪研究的方式，对40年行政改革的过程进行梳理，然后试图揭示行政改革对经济奇迹和社会稳定双重目标的实现的意义。

那么在行政改革方面怎么来体现？我主要讲三点。第一，行政改革经历了四个主要发展阶段，八次国家机构改革，初步建立起了一个政府机构优化和运转良好的行政管理体制，有效地应对了中国社会变迁所带来的各种难题和挑战。

第二，行政改革40年实现了由原来的适应计划经济的机构和职能体系到适应市场经济的机构职能体系的转变。这可能是行政改革的最重要的成就。坚持通过改革破除妨碍发展的体制和机制障碍，在保障通过市场配置资源的同时，注重宏观调控，既解放和发展了社会生产力，同时又防止了经济危机的发生，这可能是中国市场化改革最成功的经验之一。

第三，行政改革促进了政府管理的创新。40年的行政改革不断创新政府管理方式，推进政府管理向科学化、简便化、效能化转变，不断强化政府的公共服务职能，推进政府管理模式由管制向服务的转型。这个转型意义非常重大。

正如中国的现代化进程没有完结，中国的行政改革也没有完结，我们现在面临的改革再出发的问题，特别是在推进市场化、城市化和参与全球治理过程中，未来行政改革还有新的挑战。如，进一步使党政职责关系规范化；中央政府和地方政府事权关系合理化；中国政府的内部治理和参与全球治理的融合也是面临的一个新的课题。

中国公共政策改革的方向

杨团/中国社会科学院社会学研究所研究员

中国公共政策是1978年改革之后才提出来的概念，之前我们只知道党和国家的方针政策就是通过各种文件下达，是改革开放引入了公共政策的概念和科学体系，而由于国情不同，各国的公共政策构建也有所不同。其中有普适性和因国情而不同的特殊性。

公共政策的重心和理念是什么？我以为就是公共权力机构和公民的关系。这实际上是属于政治学的范畴。十九大报告提出的以人民为中心的发展理念，尊重人民的主体性，发展为了人民，依靠人民，成果由人民共享，这就厘清了中国的公共权力机构与赋权者即人民的关系。

改革开放40年来，中国的公共政策体系已经基本构建成型，大致可以分为两段，以十八大为界限。十八大之前，公共政策是从萌芽走向制度化的阶段，1978年到2012年，是中国社会结构转型的早期，早期的改革红利已经逐渐用完了，经济增速放缓，社会矛盾多发，所以民生问题就特别凸显。这一阶段的公共政策体现在全力解决民生问题。而解决民生问题的公共政策常常被称为社会政策。

十八大以后，公共政策进入战略调整的阶段，呈现出宏观政策导向的特征，主要表现在国家治理现代化，全面推进依法治国、肃清腐败、全面从严治党，公共政策在这些重大的治政、治国、治党的领域发挥着指导性作用。公共政策进入了改革与创新时期。

在决策机制、协商民主、政府治理和社会治理方面都发生了重要变化。例如决策机制，设立了以习近平主席为组长的全改办，现在叫全改委，各部委参与的集中统一决策。尤其十九大以后，改革进入全面发力、多点突破、纵深推进的阶段，非常需要公共政策发挥导向与调节功能。乡村振兴是十九大提出的国家重大战略，也是新时代公共政策宏观导向的重要表现。

中国公共政策的宏观导向特征证明，中国公共政策的建构和西方的确不一样。西方的公共政策大量讲的是策略和方法，但是中国公共政策的重点却是针对重大问题甚至时代性问题高屋建瓴的宏观趋势和导向。这在学科的理论研究上可能成为一个命题。从改革开放40年看中国的公共政策，的确是一个大踏步的迈进。中国公共政策这样的框架和这样的设定是西方公共政策学里面没有的。

中国公共政策改革的方向就是走向国家治理现代化，两个途径实现，一是政府治理，一是社会治理。政府治理从管理型到服务型，这些年有无数的文件、事例都可以提现。社会治理乃至社区治理，我们看到的首先是地方无数的的各种各样的实践。特别是社会组织的培育。最简单的例子就是培育社会组织的孵化器。国外其实有这个概念，但我们拿过来自我创造，2006年才开始做，但是不过十多年功夫，现在全国全面开花，政府支持民间组织兴办，孵化了上千社会组织，孵化出来的领军人物有几千个。

中国公共服务的四个变化

姜晓萍/四川大学公共管理学院党委书记、教授

40年来中国的公共服务发生了很大的变化。

第一个变化是中国基本公共服务的目标已经由最开始的追求规模和速度走向了追求基本公共服务质量的转变，充分体现了“以人民为中心”的发展思想，将基本公共服务的公平享有作为实现人民群众美好生活向往的重要保障。

第二个变化是国家在涉及到基本公共服务的政策上的变迁有一个很大的变化。由原来的基础性的完善基本公共服务体系到从促进社会公平的角度去推动基本公共均等化。

第三个变化是中国基本公共服务的供给主体由一元走向多元变化。原来的公共服务供给都是党的领导，政府负责，其实更多体现为单一主体供给，但是现在的基本公共服务供给中社会协同机制已经形成，我们看到大量的政府购买社会组织的基本公共服务，公众参与基本公共服务的渠道和方式也越来越多。

还有一个很欣喜的变化就是我们的基本公共服务由政策主导走向依法治理。有关基本公共服务的法律、法规、规章更加健全。公共服务治理体系更多完善。

同时随着大数据时代的到来，基本公共服务供给更加强调智慧化、精细化、友好化。并且更加重视不断增强民众对基本公共服务的获得感。

中国政治监督的新动向

何增科/北京大学政府管理学院教授

十八大之后中国的政治监督出现了新的动向。新的动向有两个方面，第一个方面就是在党和国家监督体系的内部，强化了各级党委及其主要的负责人对各个监督主体的集中统一领导，增强了纪委、监察委员会这些专门的监督机构的相对独立性，专业性和权威性，加强了自上而下的执纪监督问责，更加强调党和国家的自我监督，自我净化，这是一个趋势。

同时另外一方面，在党和国家的监督体系的旁边自发地和顽强地生长出来一个社会监督体系。公民、网民、自媒体人、律师等等成为新的重要的监督主体，相对独立的民间的舆论场域在悄然形成。民间的舆论监督和官方的积极回应之间的新的互动模式，在一些地方像广东等地开始出现。那些维权性的社会运动，在推动公共政策乃至制度调整方面也出现了很多事例。

从制度变迁综合来看，这两个方面显示，一是强有力的政治领导人在推动制度的变革方面发挥着至关重要的作用。 二是民间的力量、草根的力量，借助高科技的手段也可以推动相关制度的生长。