释放城市潜力①｜地方政府有哪些手段拓展资金来源？

随着全球范围内城市化水平的提升，城市在经济发展层面上贡献卓著，但在生态保护上压力日益增大。如何有效吸引和利用投资，推动城市化发展的同时确保人地关系和谐，实现城市社会与自然的可持续发展是亟待讨论的重要命题。

2023年11月，联合国人居署（United Nations Human Settlements Programme，UN-HABITAT）发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的报告，该报告由联合国人居署高级顾问章兴泉博士(Xing Quan Zhang)和联合国人居署执行主任办公室特别顾问尼尔·科尔(Neil Khor)执笔，洞察城市化的机遇、特点和挑战，深入探讨可持续城市发展的多元途径，为使城市更具可持续性和可投资性提出政策建议。

报告指出，发达世界的城市化进程已接近结束，发展中国家的城市化正当其时。与城市化带来的经济发展、社会进步并行的，是落后地区可持续城市发展资金不足的问题，这使得亚非部分落后国家的城市化呈现出过于超前或不充分、环境污染问题显著、人地关系矛盾尖锐等特点。为了填补资金缺口，清扫投资障碍，各国政府应当直面投资短缺问题，通过发掘多元化的资金来源和创新工具、提高城市借贷信誉、推广新的合作伙伴关系模式、建立健全监管和制度体系等手段，为实现可持续的城市发展吸引投资。

澎湃研究所翻译此报告，分期发布，以飨读者。本期刊发前言与内容摘要，旨在为读者介绍问题缘起，报告框架与政策思路。

前言

城市作为国家和世界经济发展的引擎，贡献着全球超80%的GDP，但同时，城市也是气候变化、环境污染等全球性问题的根源。建筑密集、交通拥堵的城市排放了全球约75%的二氧化碳，世界排名前25位的城市的温室气体排量更是占据了世界城市温室气体排放总量的52%。由此可见，城市承担着应对气候变化和实现可持续发展目标的主要责任。

《2030年议程》《新城市议程》《亚的斯亚贝巴发展融资行动议程》和《巴黎气候变化协定》为城市可持续发展规划了路线图。城市是实现可持续发展目标和应对气候变化的关键阵地，《新城市议程》要求政府加强对可持续城市发展的财政投入，并将城市经济和金融视为可持续城市发展投资的基石。

然而，全球经济正面临着多重冲击。新冠疫情、乌克兰战争、高通胀和经济增长乏力、贫困、货币和金融状况紧缩、过高的负债以及不断升级的气候灾害，正在对全球经济造成严重破坏，可能阻碍可持续发展目标（SDGs）的实现。并且，由于全球金融体系以短期为导向，具有脆弱和不公平的特点，容易诱发危机，这些复合冲击对发展中国家的影响愈发深重，进一步加剧了全球范围内的不平等现象。为解决这些问题,需要实现优惠贷款和常规贷款的协同互促,大规模增加人道主义行动、气候保护行动等项目的发展资金,预估每年数额超5000亿美元。在此背景下，联合国人居署编写了该报告，以表明立场。

该报告审视了全球的城市化趋势和特征，阐明了投资城市的重要性，探讨了可持续城市发展投资的障碍和挑战、关键城市发展领域（如住房、基础设施、水和卫生）的资金缺口、新冠肺炎疫情对城市收入的影响、资金来源的多样化以及增强可持续城市发展的创新工具的影响等内容。此外，该报告还讨论了消除投资障碍、释放城市潜力的方法，并就如何使城市更具可持续性、更具投资价值提出政策建议。报告还提出了通过投资可持续发展的城市释放城市潜力的转型路线图，建议政府部门采取以下行动：使资金来源更多样化、扩大自有收入、拓宽外部投资渠道、健全政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）、各级政府之间加强合作、建立城市之间资源共享的横向合作伙伴关系以及创新运用等。

A）城市化的特点、机遇和挑战

全球城市化进程的前景正在分化，发展中国家和发达国家的城市增长模式差异明显。目前，发达国家的城市化程度高，但城市化速度放缓，快速的城市化主要发生在发展中国家。

20 世纪中期，发展中国家仅有 17.8% 的城市人口，但自1950年以来的 50 年间，这一比例已增加到超过40% 。预计到2030年，发展中国家的城市人口将达到总人口的近60%。发达国家和发展中国家的城市化发展模式差异显著。发达国家的城市化率（城市人口占总人口的比例）基本高于世界平均城市化率，而发展中国家的城市化率总体低于世界平均城市化率。在1800-1960年间，发达国家的城市化速度快于发展中国家，但自20世纪60年代以来，发展中国家的城市化速度加快，超过了发达国家。

未来93%的城市人口增长将在发展中国家发生，主要集中在亚洲、非洲和拉丁美洲地区，预计分别占城市总人口增长的54%、32.5%和6.8%。同时，郊区化和城市扩张的趋势也在同步加速。

预计未来40年内，世界城市覆盖面积将增至三倍，农业用地减少，地球的可持续性发展将面临威胁。2010年，城市聚集地建成区域总面积约为100万平方公里。如果城市人口增长和长期非密集化趋势持续下去，到2050年，城市聚居地覆盖的地球面积将增加至300多万平方公里，这会对可持续城市发展带来巨大挑战。

另外，全球范围内的城市化趋势由中小型城市主导，世界上约75%的人口居住在人口不足50万的小城市。亚洲是小城市居住人口最多的城市，非洲将成为全球小城市发展最快的地区，预计在未来15至25年内，非洲的人口将增长至两到三倍。然而，小城市的财政能力薄弱导致其基础设施和服务严重短缺，经济增长机会不足，城市贫困状况不断加剧。

正如前言提到，城市是国家经济增长的引擎，对全球GDP的贡献率超过80%。城市人口密度较高，建筑和设施紧凑，意味着人均基础设施投资成本和城市基础设施和服务运维成本较低。与等量人口分散在大面积地区相比，城市的人均能源需求和相应的碳排放量也可能较低。城市的人际关系更为紧密，也有助于促进社会互动和强化创造力。因此，城市是经济发展的基础，也是环境可持续的社会和经济发展的基础。

城市的生产力高于农村地区，而大城市的生产力高于小城市，发达国家的城市生产力高于发展中国家的城市。城市“规模效益”影响着生产力，并可能产生重要的政策影响。

城市化与生产力呈正相关。城市化水平越高，生产力就越高。这种正相关关系在发达国家中更为显著。城市生产力也与城市密度呈正相关。密度较高的城市往往具有较高的生产力。然而，非洲的城市化似乎较为独特。非洲经历了较快的城市化速度，但生产力增长反而较低，有时甚至呈现下降趋势。例如与美国相比，非洲的劳动生产率在1990年至2018年间基本保持在美国的12%。相反，亚洲发展中国家一直在迎头赶上，同期对美国的劳动生产率比例从19%上升至24%。

基础设施投资具有促进城市经济增长的“乘数效应”。将基础设施投资支出增加至GDP的0.5%，就能反向提高GDP的1%。即便是财政状况较为紧张的国家，只要在基础设施领域的投资水平达到前文言及的三分之一，到2025年，全球产出仍能增长近2%。其中约三分之一的影响将来自跨境溢出效应。

为了满足市民对基础设施和服务的迫切需求，城市正面临着越来越多的挑战。市政收入往往不足以满足体量庞大且不断增长的公共支出需求。与此同时，城市政策制定往往缺乏清晰的决策机制，因此不时受阻。各种机构在影响城市的决策过程中常常存在重叠且模糊的授权，且许多城市现有的组织架构无法充分解决跨区的城市问题。

与发达国家相比，发展中国家城市自筹资金能力较弱，又需要更多投资。一个国家的经济发展水平越低，其城市的财政能力越弱，但城市的资金需求和资金缺口却越大。在低收入国家，地方政府的年人均自有来源收入为12美元，中低收入国家为45美元，中等收入国家为267美元，高收入国家为2944美元。

非洲城市在高速城市化的同时，创造自有来源收入的能力却极其薄弱。例如，尼日利亚伊沃市的自有来源收入只占总收入的2.2%，塞拉利昂凯内马市的人均总收入仅有0.31美元，而人口规模与凯内马市相似的英国阿伯丁市的人均总收入为5612美元，是凯内马市的18,103倍。非洲城市与发达国家城市之间的创收能力差距十分惊人。

可持续城市发展的投资缺口表现在以下几个方面：

城市住房投资缺口

为实现可持续发展目标 11 （SDG11）所设定的目标——为所有人提供充足的住房，全球每年需投资约3—4万亿美元。此外，还需要大量资金用于维护和改善现有住房。而在快速城市化的态势下，住房投资缺口正在扩大。据了解，全世界约有8.3亿人仍生活在贫民窟，考虑到城市人口在2030年前后将再增加20亿，到2030年将有约30亿人（约占世界人口的40%）需要新住房。这意味着全球住房缺口为5.65亿套。

基础设施投资缺口

当前，发展中国家每年须额外投入1.3万亿美元以推进城市公共基础设施建设。整体看来，发展中国家的全球基础设施投资缺口为1.1万亿至1.5万亿美元。亚太地区的基础设施投资缺口约为每年1800亿美元，拉丁美洲约为每年240亿美元，非洲每年缺口则超过930亿美元。这意味着，对于非洲国家来说，需要将超过37%的GDP投资于基础设施建设。预计未来20年内，全球基础设施投资的需求在30万亿美元到40万亿美元不等。

清洁水系统和卫生设施投资缺口

清洁水系统和卫生设施的资金缺口约为每年7000亿美元，供水和卫生设施不足造成的总经济损失估计可达2600亿美元，大致相当于发展中国家GDP的1.5%。新冠疫情对人类和经济的破坏性影响，凸显了无法获得清洁饮用水和卫生设施的人群的脆弱性。为改变这一现状，需要扩大对清洁水系统和卫生设施建设的投资，以健全公共卫生体系，也对其他部门有带动影响作用。所有可持续发展目标区域均缺乏达到卫生标准所需的充足资金。来自20个国家和地区的量化数据显示，为满足当下需求，清洁水和卫生设施与可获得的资金之间仍存在约61%的差距。

可持续城市发展的投资障碍表现在以下几个方面：

首先，城市基础设施项目在促进城市经济发展方面发挥着重要作用，并对可持续发展产生重大影响。然而，大多数城市基础设施投资都面临一系列市场和制度失灵问题，阻碍政府为城市基础设施建集资行动，导致这些城市缺乏提供适当财务回报的融资项目。

其次，城市基础设施发展项目在长期内具潜在的盈利性，并对经济和社会产生显著的好处。然而，它们也受到一系列市场失灵状况的影响，包括外部性、规模经济、自然垄断、信息不完全和公共物品等。

并且，市场失灵往往与支持市场发展的机制失灵和监管失灵有关。体制失灵的主要原因是监管框架存在漏洞和政策一致性、确定性的匮乏。城市投资时往往存在重大不确定性。这可能与城市基建项目缺乏一致的标准和可行的融资模式来偿还前期资本成本、市政业务运营透明度、缺少明确的投资法规以及完善的政策和法律框架有关。发展中国家城市，尤其是低收入国家城市的技术和财政能力薄弱，众多小城市（甚至是中等规模城市）没有足够的专业知识来设计和执行投资项目，且往往不具备允许获取私人投资和国际投资的合理制度与监管框架。

B）实现资金来源和创新融资工具的多元化路径

资金来源多样化和融资工具创新，是支持实现可持续城市发展的两大基石。

提高自有资金收入可以增加城市的绝对收入，同时提高地方政府的财政自治，使其能够更好地管理公共财政，更好地提供基础设施和服务。

地方政府应有权自筹资金，实现收入来源多样化。提高城市的创收能力及相关激励措施可以改善城市财政。这反过来也提高了城市资产（如土地）的配置效率，降低经营成本，还提高透明度，加强成本收回手段，为吸引资本和进一步投资以改善城市服务奠定了基础。

地方政府通常通过两种形式来获取自有收入：（1）地方税收；（2）面向使用者的收费。另外，一些城市用创新方法来扩大收入基础。例如，哥伦比亚麦德林市政府就将其拥有的企业利润作为自有资金收入的一部分。

其他创新方法还包括：

土地价值获取（Land value capture）是产生地方财政收入的重要而创新性的替代方案。城市可以通过土地增值税、改进税、土地汇总和调整、开发权出售、税收增值融资、收入分享、利润分享、再融资收益分享、用户费用和影响费等机制来获取由公共政策和干预产生的价值。

采用集资融资方法（A pooled financing approach）是为了满足小城市政府的投资需求，这些政府往往面临着在市场上独立融资和投资需求方面信用不足的状况。混合融资（Blended finance）是一种将稀缺的公共资金与私营部门资本相结合的方法，以推动有助于可持续发展的创新型、高影响力的基础设施项目的发展，同时为投资者提供足够的财务回报以降低风险。例如，在2010年至2016年期间，国际金融公司（International Financial Corporation，IFC）使用超过5.6亿美元的捐赠资金，支持了50多个国家的100多个项目，撬动了IFC约20亿美元的融资和私营部门46亿美元的资金。

对于许多国家，尤其是中低收入国家而言，政府间转移支付（Intergovernmental Transfers）仍是地方政府最重要的资金来源。在撒哈拉以南的一些非洲城市，政府间转移支付占地方总收入的比例高达90%或更高，例如，坦桑尼亚在2010年到2013年间的年平均政府间转移支付占财政总收入的92%，只有8%为其自有收入。

市政发展基金（Municipal Development Funds）通过地方政府将投资引入城市基础设施，并在这一过程中加强这些机构的能力。这类基金通常在国家层面设立，以金融中介的形式，通过贷款和拨款相结合的方式，向城市基础设施输送资源，并在某些情况下提供混合融资。目前已有60多个国家设立了该基金。

债务融资（Debt Finance）是分权财政体制下城市基础设施融资的主要资金来源，可以通过债券、银行贷款、养老金等途径开展，其资金的来源可以是私人或公共部门。包括银行贷款和债券在内的债务工具是美国和中国支撑基础设施工程的最大融资手段之一。美国地方政府通过债券借款总额达到3.8万亿美元，而中国未偿还的地方政府债券约有4万亿美元（折合人民币25.3万亿元）。

面向城市基础设施的私人融资（Private finance）在近20年内有了显著的增长，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）是一种典型的基础设施项目融资方式，通常通过公共部门实体与私营部门实体之间的长期合同建立，涉及公共基础设施的设计、融资、建设、运营和维护。根据公共部门与私营部门间签订的合同类型，风险分配和责任有所不同。

从项目转向变革性投资（Move From Projects to Transformative Investments），指的是动员私人资金用于社会技术可持续性转型。可持续性投资在企业社会责任的持续讨论和城市实践的演变下，形成了四个独特的可持续性投资浪潮：（1）伦理投资；（2）社会责任投资；（3）个人责任投资；（4）影响力投资。每一波可持续性投资都会引发新的投资策略。例如，在基于规范或指数筛选的策略驱动下，资产管理者更倾向于投资给遵循特定规范或被包含在可持续性/ESG市场指数中的公司，包括“多米尼400社会指数(Domini 400 Social Index)”、“道琼斯可持续发展指数（Dow Jones Sustainability Index）”等。

迄今为止，多边开发银行（MDBs）是可持续城市发展融资领域最主要的国际资金提供者。它们向城市提供的资金有助于撬动其他融资来源、提供专业知识和扩大解决方案，以支持发展中国家的可持续城市发展。其中，世界银行每年平均为可持续城市和社区项目提供50亿美元的资金，以帮助城市满足城市化的关键需求。通过投资项目融资、政策发展贷款和成果计划融资等多种方式，世界银行总计投入339亿美元，有效推动了231个投资组合项目开展。

C）让城市更具可持续和可投资的政策建议

(i) 选择适当的发展路径：利用国家发展计划推动城市发展

国家应选择适合其发展阶段和条件的发展路径，并将国家发展计划作为推动城市本地发展的方式。

国家发展计划（NDPs）的使用可以根据国家的优先事项，了解发展的复杂性、一致性和优先性，对城市发展有指导作用。空间规划也应更好地与国家发展计划在全球的生态足迹上进行对齐。

(ii) 建立健全的监管和制度体系

各国应建立健全的金融监管和制度体系，以使融资渠道畅通。这些努力可以为以下四个领域赋能：

- 法律法规和政策环境：建立清晰的法律和监管体系，授权和管理地方政府的借款，并建立有效和高效的土地和财产体系和市场。

- 制度环境：建立能够为私营部门提供投资机会和具有融资能力的政府机构。这样的机构应该具备有效协调、职责分工和可预测性明确的特点。

- 投资和信贷环境：城市信用额度需要城市信用评级来证明，体现城市的信用价值，以吸引来自资本市场、私营部门等的融资。同时，城市还需要提升规划和管理大型资本项目、货币风险和利率波动的能力。

- 财政环境：政府如何管理和监控其支出水平、税率和有关融资工具的负债将直接影响私营部门投资的意愿。

(iii) 推动新型伙伴关系模式，发挥私营部门融资作用

国家可以通过建立必要的法律和监管体制、政策和简化的行政程序，创造一个政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）的环境，以促进私营部门融资。政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）可以通过地方政府、私营部门和其他参与者之间的互利互助，为可持续城市发展找到可扩展的解决方案。具体包括：

1、推动不同政府层级之间的纵向合作伙伴关系。一些金融工具和产品的有效实施往往取决于各级政府之间的有序合作，特别是对于跨界的基础设施。中小城市的融资更多地依赖于政府间转移，或技术和行政上的跨区域协调支持。例如，大型交通基础设施投资通常就需要大量的区域协调。

2、改善多层次合作是确保气候政策转化为地方行动，并成为从国家预算中一部分的关键。在新加坡等相对成功的发展模式中，国家通过分配资本引领并创造适宜的投资环境。如果我们希望吸引到私营部门的融资，就需要有强大的国家主导的经济，以及在区域和地方层面的适当分权和专业化的经济管理部门。

3、促进城市间资源共享和集聚的横向合作伙伴关系。两个或两个以上的城市就可以开展横向合作，汇集和共享资源。人口规模和财政较小的城市政府适合采用这种方法，以集中资源、减少重复，共同吸引和留住高技能和经验丰富人才。

4、促进政府、社会资本和公众合作（Public-Private-People Partnership,简称PPPP、4P）。4P方法是一种解决公共和私营伙伴关系问题的方法，尤其将公众纳入公共和私营的合作伙伴关系中，以解决包容度和透明度不足等问题，改善人民福祉。

(iv) 支持城市提升信用度

城市需要创新并通过本地资本市场和商业合作伙伴关系获得私人长期融资。为了吸引来自私人来源的投资，城市需要重点提升其信用价值，并专注于提高其创收能力、财务管理能力、项目实施能力，为城市获得外部融资创造有利环境。

(v) 加强支持城市可持续发展的公共投资

公共投资可资助城市的可持续发展，特别是助力基础设施运作。公共投资刺激经济活动，并提高现有私人资本（物质和人才）的生产力。从而增加经济增长。城市应增加公共投资以促使私人投资。

(vi) 优化城市自有收入

优化城市自有收入可以增加城市的绝对收入，也可以提高政府的财政自主权，从而使城市政府能够更好地管理公共财政，满足城市需求。

为此，城市需要进行深入的收入差距分析，以确定潜在收入来源及其对财政的影响。

首先要分析城市财政收入基准线，了解当前所有收入来源情况（包括税收、费用、拨款和其他渠道资金等），其次是将这些收入来源与同类城市比较并探寻差异原因。通过初步调整评估潜在收入来源（规模、相关性以及其影响），城市就可以选择最有前景的收入来源。

土地是许多城市的主要资产，但往往没有得到充分利用。因此，城市应该开发工具来释放和获取土地价值，为城市发展提供资金支持。具体来说，城市承担着的规划、设计和开发许可责任，推动有效的土地资产利用、提升土地资产价值，释放大量公共和私人融资，优化自有收入。

(vii) 促进积极城市化和城市生产力

城市的生产力和自有收入之间呈正相关。更强大的经济和生产力有助于城市创造更多的自有收入，而经济实力薄弱则会阻碍增加自有收入。因此，城市有必要加大对生产性资产的投资，以提高城市生产力。

城市化通过改善专业化分工、实现规模经济以及促成集聚，推动了生产力的提升。城市化对生产力的推动效果取决于城市的发展方式、发展质量以及融资方式。然而，城市化在缺乏经济增长和生产力的情况下也可能发生。例如，在一些撒哈拉以南的非洲国家，城市化在很大程度上与经济发展脱钩，并没有带来生产力的大幅提高。与美国相比，1990年至2018年间，非洲的劳动生产率保持在美国的12%。亚洲发展中国家的劳动生产率不断提升，与美国的劳动生产率之比从19%上升到24%。

(viii) 有效利用外部融资渠道

城市获取外部融资的能力因城市的财政基础设施和能力水平而异。当前，有许多外部融资来源可供城市选择。

地方政府发行市政债券是部分发达国家资助城市长期基础设施项目常见选择。例如，在美国，超过50,000个地方政府和管理机构使用免税债券投资了四分之三的基础设施建设。截至2023年，美国地方政府未偿还的市政债券达到4万亿美元。同样是基础设施建设，中国等国家则广泛使用专用机构（SPV）来筹集资金。2010年, 中国地方政府以SPV筹集的资金相当于GDP的32.6%，2020年已上升至GDP的121.1%。

通过气候融资是另一种获取外部融资的创新方式。全球城市气候融资在2017至2018年平均每年达到估计的3840亿美元，其中约使用自下而上的项目级信息追踪的资金为750亿美元，来自城市绿色交通的支出约为1470亿美元，来自城市绿色建筑和家电的支出约为1610亿美元。

去除或减轻风险对于吸引私人投资进入城市基础设施至关重要。可以采取如财务担保、可用性付款等各种形式，控制项目的风险。它还涉及加强国家营商环境，包括治理、监管框架、许可、规划、采购、活动、融资能力和金融市场等关键指标。通过确定每个国家表现最好的指标以及具有改进空间的指标，政府可以制定政策，促进更多的公共和私人基础设施投资。风险与各国发展水平密切相关。只有国家实现更高的发展水平和收入水平，才能缩小资金缺口、改善流程、促进繁荣并降低投资风险。

(ix) 加强多边主义和多边开发银行（MDBs）的作用

面对日益严峻的挑战，我们需要更强大、更好的多边机构的支持城市。多边开发银行可以通过创新的投资工具和平台，以及补充公共投资，帮助国家大规模地使用私人资本。多边开发银行的援助还将有助于城市解决其社会和环境需求，也可以是吸引和补充私人部门投资以及混合融资的重要推动因素。

(x) 增强城市在投资项目准备和实施上的财务和技术能力

提升地方层面的投资和资本管理能力。地方政府处于项目实施的前沿，需要足够技术和财务能力来确保项目交付的成功和质量，并促进参与式预算、基于性别的预算以及与可持续发展目标一致的发展预算，进而推动基于人权的城市发展方法，在发展过程中将人和可持续性置于中心。

此外，城市需要加强项目准备能力和评估水平，以提高城市项目的可行性，改善财务管理和效率。这有助于确保城市能够稳定、可预测地获得收入来源，提高项目可融资性。

（本文译者吕正音为澎湃研究所研究员，施雪琦、梅文婷为澎湃研究所实习生）

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