申论｜促进数据有序跨境流动，上海国际数据港需更高水平开放

近年来， 中国正尝试与多种国际规则对接，积极探索适应中国社会经济发展目标的数据合规办法。

2023年12月31日，国家数据等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，明确提到：推动数字经济领域高水平对外开放，加强国际交流互鉴，促进数据有序跨境流动。完善培育数据商的支持举措。促进数据有序跨境流动，对标国际高标准经贸规则，持续优化数据跨境流动监管措施，支持自由贸易试验区开展探索。

上海作为中国对外开放的高地，也在试点建设高水平国际数据港，并在实践过程中形成经验。但现有办法及经验仍然无法较好满足企业数据跨境需求，数据跨境流动领域需要更高水平的对外开放。对此，一方面，政府应丰富监管手段，提升监管效率，以安全促发展；另一方面，政府也应扩大数据跨境试点范围，促进更广泛的国际交流与合作发展。 

一、中国数据跨境面临的主要问题

1、数据跨境评估流程长、灵活度低，不利于企业跨国经营。

按照《数据跨境安全评估办法》的流程，企业申报数据跨境审批后，每次审核需要近两个月，每隔两年要审核一次，如果有较为紧急的数据跨境需求，例如法务公司需跨国调取证据，极为不便。在企业数字化转型的趋势下，相对严格的数据跨境审批流程会削弱上海对跨国企业的吸引力，影响营商环境，阻碍新一轮高水平对外开放。

2、重要数据认定困难，企业进退两难。

目前重要数据认定标准仍然模糊。在《数据跨境安全评估申报指南》中，唯一确切的判定指标为“100万人”“10万人”这一类定量指标，而其他影响数据风险的因素并未纳入考虑。面对此种情况，企业相当忐忑，虽有大胆发掘数据经济价值的进取之心，却又担忧不能充分把握政策意图，如若数据跨境后出现问题，则有被监管部门追责之虞。除此之外，现存的管理和各类执行办法并未给企业提供可靠参考，以致企业在面对相关问题时踌躇不前。

3、正面清单较少，争议数据多。

现存办法对于数据跨境的限制均以负面清单形式公布，但碍于重要数据认定困难、负面清单边界不清晰，种种办法并未帮助企业提升数据跨境的审批效率。因此，部分数据跨境管理企业和数字贸易平台开始尝试探索“白名单”，通过正面清单和负面清单的双向结合，缩小风险数据混沌区域。然而，就上海市的实践来看，现阶段，正面清单的效用有限：无风险数据占据白名单内容的绝大部分，而那些真正存在争议的用户个人数据和先进制造业数据尚未被合理列入，因此，白名单建设也难以解决企业和平台面临的实际问题。

4、现有试点缺乏国际竞争力。

上海是国际海光缆在中国大陆的最主要登陆点，拥有产业生态、数字空间的优势，具备“国际数据港”建设的卓越条件和强大的数据跨境服务发展潜力。然而，在国际层面，其他国家和地区具有更深厚的探索历史与更高的开放水平。例如，新加坡已经融通不同国际规则，建成亚太地区最具吸引力的数据中心枢纽，吸引多家头部数字企业入驻。与之相比，上海难以抢占龙头，缺乏足够的后续竞争力。 

二、数据跨境遭遇堵点的原因分析及其影响

1、中国对于数据跨境态度谨慎，监管手段单一，数据跨境后，监管难度增加，数据泄露风险增加。

中国虽重视数据的经济价值，但也强调在保障安全的前提下促进发展，态度非常谨慎，因此需要重重审批。另一方面，除去企业自主申报后的审批，中国目前对于数据跨境的监管方法仍依赖“事后”追责，缺乏长期的、动态的“事前”和“事中”监管手段与风险预警机制。单一的监管手段无法有效降低数据跨境的风险，进一步致使中国谨慎对待数据跨境需求。

2、数据分级仍需细化。

影响数据风险的因素很多，除却数量，还包括发出者、接收者身份、拷贝次数、数据保留时间、预期访问量等等。中国缺乏数据分级经验，现有办法也缺少实践支撑。重要数据识别及数据评估难以凭借理论设想一蹴而就，需要结合更多实例和具体场景不断完善。

3、数据类型多、体量大、开口小。

现有数据跨境管理的机构与企业体量小，人员少，服务对象影响力小，涉及领域少，因此经验积累有限。试点区整体探索还需加速，以满足完善数据管理办法的效率需求。 

三、对试点区数据流动发展的政策建议

上海作为数据要素改革排头兵，为避免数据跨境传输壁垒阻碍更高水平的对外开放，需要鼓起闯关的勇气，在确保数据安全的前提下使数据充分流动，服务更高水平的对外开放。

1、丰富监管手段，提升监管效率，以安全促发展。

一是指导企业建立覆盖全数据生命周期的安全管理制度。让企业自主探索含争议数据的分管办法，减轻政府审核负担。同时，企业应建立数据安全保护能力评估认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和交易风险评估等数据安全管理机制，还应明确授权可操作系统的特定人员，对于数据进行保密存储并严格规定过期数据的销毁流程。

二是建立“数据交易合规守信评级”制度。在现有的“事前评估备案、事中备份存证、事后核查抽查”的静态机制之外，还可以将企业数据跨境合规评估情况与企业信用评级关联，结合行政处罚、负面报道、交易投诉等手段构建跨境数据交易的动态预警机制，实现长效灵活监管。

2、扩大试点范围，提升数字服务企业集聚度。

一是深化制度创新。上海在国际数据港建设方面已有长远的政策规划，也在初期实践中提供了探索数据合规办法的“临港模式”，接下来应继续完善数字评估办法，探索更多国际互认方式，争取后续数字贸易规则的制定权和发言权。

二是建立更多数字贸易交易平台、数据跨境管理公司。数据要素登记存证、数据分类评估等工作需要大量人财物力的支持，也需要更多掌握数据追踪、整合能力的企业形成技术支撑，因此需要扩大开口，让更多企业加入国际数据港的创建工作中。

三是引进更多有国际影响力的跨国企业，尤其是先进制造业中的龙头企业。形成跨国企业生态圈，丰富数据跨境场景、积累多元化数据跨境处理经验，让数据分级分类落到实处、发挥更大实效。

3、鼓励跨区域、跨国交流合作。

联系北京数据特区、深圳数据交易所、海南数据港等同样尝试建设数据跨境流通高地的区域，通过举办数据跨境流通合规论坛等方式互通有无，互学互鉴，引领中国“国际数据港”建设。同时也要加强国际合作，与新加坡、美国等走在数据规则融通前列的国家和地区建立长期的交流机制，打造“数字丝路”。

4、推进人才队伍建设。

试点区需要吸纳更多政策分析和法规研究人才，准确领会政府意图，紧跟改革步伐，强化政企协同。同时，可以与高校联合培养融通国际政治、数字贸易和数据跨境流动等领域的复合型人才，为数据跨境试点提供坚强人才保障和智力支撑，为数字化时代更高水平的对外开放储备力量。 

（作者李之端来自复旦大学，本文系《城市数字治理安全与发展的平衡：上海跨境数据流动治理》报告成果之一，报告主编：姚旭、江天骄，课题组成员包括：李之端、徐沁芃、吴思杰、高健） 

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